Historique de l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique - Le rôle de la Commission de la fonction publique du Canada

Préparé par la Direction de l'équité et de la diversité

Octobre 2011

Commission de la fonction publique du Canada
300, avenue Laurier Ouest
Ottawa (Ontario) K1A 0M7
Canada

Téléphone : 613-992-9562
Télécopieur : 613-992-9352

Vous pouvez également consulter le présent rapport sur notre site Web.

Nº de catalogue : SC3-159/2011F-PDF
ISBN : 978-1-100-98120-8

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par
la Commission de la fonction publique du Canada, 2011

Table des matières

Avant propos

« L'égalité en matière d'emploi ne deviendra réalité que si nous mettons tout en œuvre pour y parvenir. »

- La juge Rosalie Abella, 1984

Voilà la déclaration par laquelle la juge Rosalie Abella clôt son rapport marquant de 1984 intitulé Égalité en matière d'emploi [1]. Elle nous rappelle aujourd'hui que l'équité en matière d'emploi est l'affaire de tous et qu'il faut déployer des efforts concertés pour veiller à ce que l'ensemble de la population canadienne ait un accès équitable aux possibilités d'emploi dans la fonction publique fédérale.

La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) est un organisme indépendant qui relève du Parlement et dont le mandat consiste à protéger l'intégrité de la dotation dans la fonction publique et l'impartialité de cette dernière. La CFP recrute à la fonction publique des Canadiens de talent qui proviennent de partout au pays. Dans le cadre de son mandat, elle a la responsabilité de protéger et bâtir une fonction publique qui soit représentative de la diversité de la société canadienne. Ainsi, l'équité en matière d'emploi fait aujourd'hui, comme c'est le cas depuis toujours, partie intégrante du mandat de la CFP.

Le présent document illustre et analyse l'évolution de l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique fédérale de même que le rôle qu'a joué la CFP au cours des cinq dernières décennies de façon à veiller à l'égalité des possibilités d'emploi pour les quatre groupes désignés, soit les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les minorités visibles, aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Ce document, qui présente une réflexion sur les leçons tirées du passé et les conséquences pour l'avenir, souligne certaines des questions complexes toujours irrésolues.

Lorsque j'ai été nommée présidente de la CFP, en 2003, mon principal objectif était de gérer la transition vers la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP). Ma priorité a été de mettre en place de nouvelles lignes directrices ainsi qu'un nouveau cadre de délégation et surveillance pour assurer l'intégrité du système de dotation de même qu'un nouveau régime de gestion des activités politiques des fonctionnaires. J'ai gardé à l'esprit qu'il était par ailleurs important que ce même cadre permette de bâtir une fonction publique vouée à l'excellence, qui soit représentative de la diversité de la société canadienne.

Mes prédécesseurs à la CFP ont démontré un fort leadership et grand engagement envers l'établissement d'une fonction publique représentative et je suis très fière de la contribution qu'ils ont apportée à cet égard. Grâce au cadre stratégique de délégation et responsabilisation fondé sur les valeurs que la Commission a réussi à instaurer en vertu de la LEFP (2003), nous avons observé les progrès considérables effectués par les ministères et organismes dans le recrutement de membres de trois des quatre groupes désignés (femmes, Autochtones et minorités visibles) au cours des dernières années.

J'espère que le présent document facilitera le travail de la future présidence et des futurs commissaires de la CFP ainsi que celui des employés de la CFP, spécialistes des ressources humaines, conseillers en équité en matière d'emploi, fonctionnaires et différents intervenants dans leurs efforts collectifs vers l'établissement d'une fonction publique vraiment représentative.

La présidente,

Maria Barrados, Ph. D.

Résumé

Le présent document illustre et analyse le rôle qu'a joué La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) des années 1960 à 2010 pour établir une fonction publique canadienne représentative en offrant des possibilités d'emploi équitables aux Canadiens qualifiés qui, de tout temps, avaient été désavantagés à cet égard.

Le rôle de la CFP consiste à faire des nominations internes et externes à la fonction publique fondées sur le mérite. Conformément à son mandat et dans le respect du mérite, la CFP a, au cours des cinq dernières décennies, fait preuve de leadership et démontré un engagement continu dans l'élaboration et la mise en œuvre de divers cadres stratégiques et initiatives spéciales liés au recrutement, à la dotation, à la formation et au perfectionnement, de façon à bâtir une fonction publique représentative.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) de 1967 conférait à la CFP la responsabilité de veiller, directement ou par voie de délégation, à ce que la dotation dans la fonction publique soit fondée sur le mérite. À cet égard, la CFP a mis en œuvre, de 1970 aux années 2000, différents programmes et initiatives visant l'égalité des chances pour les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les minorités visibles. En outre, un changement graduel s'est effectué au cours de la dernière décennie, soit le passage de programmes centraux financés temporairement, à la gestion de la diversité et du changement culturel au moyen de la planification intégrée des activités, des ressources humaines et de l'équité en matière d'emploi.

Au cours des années 1990, la promulgation de la Loi sur la réforme de la fonction publique et les modifications à la LEFP et au Règlement sur l'emploi dans la fonction publique qui en ont découlé, ainsi que les modifications apportées à la Loi sur l'équité en matière d'emploi, ont façonné le cadre législatif lié à l'équité en matière d'emploi et permis la mise en place de mesures positives visant à bâtir une fonction publique représentative. En outre, la LEFP 2003 offrait une marge de manœuvre accrue afin que puissent être atteints les objectifs d'équité en matière d'emploi dans le système de dotation actuel.

Le leadership et l'engagement personnel des présidents et commissaires de la CFP ont grandement contribué à la création d'une fonction publique. La Commission actuelle a également donné une orientation claire et établi une démarche organisationnelle pour faire en sorte que ce principe soit intégré à l'ensemble des secteurs d'activités de la CFP, qu'il s'agisse des lignes directrices, fonctions de surveillance et services, dès l'établissement des plans et priorités.

En faisant aussi état des résultats obtenus jusqu'à maintenant, la présentation et l'analyse des questions qui intéressent et préoccupent la CFP devraient permettre de mieux comprendre les stratégies et démarches qui pourront s'avérer fructueuses dans l'avenir.

1. Introduction

Objet

Dans une démocratie qui se porte bien, la fonction publique devrait être représentative de la population qu'elle sert. À cet égard, La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) s'emploie depuis longtemps à ancrer concrètement la valeur institutionnelle qu'est la représentativité, en favorisant l'égalité des chances pour tous les Canadiens relativement aux emplois dans la fonction publique. De fait, tout au long des cinq dernières décennies, la Commission a toujours eu à cœur d'offrir aux groupes sous représentés un accès équitable à l'emploi et à la participation.

Ce rapport vise tout d'abord, d'une part, à remédier au manque de connaissances concernant le rôle de la CFP et ses principales contributions à l'équité en matière d'emploi et, d'autre part, à dégager les leçons apprises qui pourraient servir dans l'avenir. Par ailleurs, les conclusions du rapport pourraient s'avérer utiles dans le cadre de l'examen de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) qui est entrée en vigueur en décembre 2005. Enfin, ce document devrait servir un double but : faciliter le transfert des connaissances et la conservation de la mémoire organisationnelle, dans le contexte des départs à la retraite et changements démographiques observés dans l'effectif de la fonction publique.

Démarche et portée

La notion d'équité en matière d'emploi existait déjà avant que ne soit adoptée la législation sur le sujet au Canada. Promulguée en 1986, la Loi sur l'équité en matière d'emploi (LEE) a pour but, d'une part, de créer des effets positifs sur le marché du travail pour les quatre groupes désignés qui sont désavantagés à cet égard et, d'autre part, de supprimer les obstacles. Toutefois, la première mouture de la LEE ne s'applique pas à la fonction publique, laquelle est alors assujettie à la Politique sur l'équité en emploi du Conseil du Trésor. Essentiellement, la fonction publique était exclue des exigences énoncées dans la loi.

En 1995, les modifications apportées à la LEE regroupent les secteurs public et privé sous un même texte de loi général, dont l'application relève conjointement du Conseil du Trésor et de la CFP, chacun agissant dans les limites de ses attributions. La Commission, à titre de protectrice du mérite, a pendant plus du demi-siècle précédent, en écho aux pressions sociétales et réalités politiques, les Canadiens souhaitant une fonction publique représentative de la société canadienne en plein changement et qui serait donc plus à même de répondre à leurs besoins particuliers, pris des mesures graduelles, puis de plus en plus proactives, pour offrir des occasions d'emploi équitables aux groupes que, à ses yeux, l'application au sens étroit du système axé sur le mérite excluait par le passé [2].

À titre d'exemple, dans Histoire d'une institution : La Commission de la fonction publique du Canada, 1908-1967, Hodgetts et al. expliquent les circonstances dans lesquelles la discrimination fondée sur le sexe s'ajoute aux motifs de discrimination prohibés dans la LEFP de 1967, soit pour respecter les modalités d'une convention de l'Organisation internationale du travail ratifiée par le Canada en 1964 [3].

Selon Kernaghan (2008), la représentativité est un important thème récurrent des discussions portant sur le mérite depuis les années 1960 et 1970, car elle se trouve au cœur de la question relative à la distinction entre le principe du mérite et le système du mérite [4]. Il constate également qu'aucun auteur n'avait repris le flambeau de Hodgetts et de ses collègues pour effectuer un examen détaillé de l'évolution du mérite depuis 1967.

Ce sont Juillet et Rasmussen qui le font en 2008, avec l'ouvrage À la défense d'un idéal contesté : le mérite et la CFP du Canada, de 1908 à 2008, publié en l'honneur du centenaire de la CFP. Dans ce livre, le mérite et la représentativité occupent une place de choix. Les auteurs y ramènent les origines de la notion moderne d'équité en matière d'emploi à la préférence donnée aux anciens combattants des deux guerres mondiales puis aux Canadiens d'expression française, lesquels sont extrêmement peu représentés à la fonction publique. Les auteurs décrivent ensuite l'évolution de la notion du mérite, en s'attachant à des caractéristiques telles que le sexe, la race, la langue et le handicap comme critères d'embauche [5].

L'examen de la documentation révèle que, malgré les recherches sur l'action affirmative, l'équité en matière d'emploi et la diversité, de même que sur la CFP et le système du mérite, ces thèmes font le plus souvent l'objet d'études distinctes. La convergence des deux éléments – le mérite et la représentativité, en tant que point d'intérêt central –, est comparativement rare, même si la CFP soutient depuis longtemps qu'ils vont de pair.

Les travaux de Hodgetts et al. et ceux de Juillet et Rasmussen constituent le point de départ pour la rédaction du présent document, lequel relate l'évolution de l'équité en matière d'emploi au cours des cinq dernières décennies, donc des années 1960 à 2010, dans l'optique des quatre groupes désignés en vertu de la LEE, c'est à dire les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les membres des groupes de minorités visibles. Celui-ci repose non seulement sur l'examen de la documentation pertinente, dont les rapports publiés, mais aussi sur des entrevues menées auprès de la présidente actuelle et d'anciens présidents et commissaires de la CFP afin de recueillir leurs opinions et réflexions.

Pour créer une fonction publique représentative, la CFP a emprunté une route qui s'est avérée longue, parfois sinueuse, ponctuée de virages faciles et d'autres qui le sont moins, souvent cahoteuse, et qui n'est pas encore achevée. Le présent document, qui se veut à la fois rétrospectif et prospectif, explique en quoi les stratégies de la CFP et efforts qu'elle a investis en ce sens ont changé au fil du temps. Il met en lumière les événements importants qui sont survenus en chemin, les problèmes et les leçons apprises à partir de moments décisifs dans le leadership de la CFP, en vue d'évaluer les implications et perspectives pour son rôle dans l'avenir.

2. Équité en matière d'emploi – des années 1960 à 2005

En vertu de la Loi de 1908 modifiant la Loi du service civil, La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) voit officiellement le jour, sous l'appellation de Commission du service civil, organisation indépendante et neutre sur le plan politique, chargée d'approuver les nominations et promotions à la fonction publique et au sein de celle ci. La Loi sur le service civil de 1918 renforça l'interdiction des nominations basées sur le favoritisme en faisant une distinction de droit entre le personnel politique et non politique ou les fonctionnaires professionnels [6]. Dans la seconde moitié des années 1960, les spectaculaires réformes de la dotation et la promulgation en 1967 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) entraînent des questions sur l'évolution de la notion du mérite et de son application relativement à l'équité en matière d'emploi et à la représentativité au sein de la fonction publique fédérale.

Cette partie présente en détail le rôle qu'a joué la CFP des années 1960 à 2005 pour créer une fonction publique canadienne représentative et offrir des occasions d'emploi équitables aux Canadiens qualifiés qui avaient toujours été désavantagés à cet égard. Il s'agit essentiellement de la période précédant l'entrée en vigueur complète de la LEFP 2003.

La CFP a fait preuve de leadership et d'un engagement constant, dans le respect du cadre législatif en vigueur et de son mandat, envers l'élaboration et la mise en œuvre de différents cadres stratégiques et initiatives spéciales, qu'il s'agisse du recrutement, de la dotation, de la formation et du perfectionnement, pour créer une fonction publique représentative. Le contexte ambiant, les divers programmes et initiatives, les résultats et les leçons tirées sont examinés dans l'objectif de mieux comprendre et de définir les stratégies à adopter dans l'avenir.

Les années 1960

Un des principaux objectifs de la LEFP de 1967 est, d'une part, de réaffirmer le principe du mérite tel qu'il était établi dans les textes de loi précédents et, d'autre part, de l'étendre à certains groupes qui avaient été exclus de la Loi sur le service civil de 1961. Lorsque le Parlement modifie la LEFP en 1967, il confère à la CFP la responsabilité de s'assurer, directement ou par voie de délégation, que la dotation respecte le mérite et soit exempte de discrimination. De fait, depuis 1967, la CFP a tenté d'empêcher les pratiques discriminatoires dans le traitement des candidatures internes et externes à des postes de la fonction publique.

À cet égard, le leadership fourni par le président John Carson (1965 1976) durant cette réforme majeure de la gestion des ressources humaines est bien documenté. Le sont aussi la démarche ciblée qu'il a adoptée pour mettre en œuvre les mesures visant une fonction publique bilingue, à laquelle les Canadiens d'expression française participeraient pleinement.

Bergqvist et Findlay décrivent la pression qu'exercent sur le gouvernement du Canada à la fin des années 1960 les organisations nationales, étrangères et internationales, telles que les Nations Unies et l'Organisation internationale du Travail, pour qu'il « harmonise ses pratiques d'emplois et son engagement envers les institutions démocratiques et représentatives [7] » [traduction]. Les femmes, qui font alors l'objet de discrimination lorsqu'il s'agit de l'emploi, expriment de plus en plus vivement leur mécontentement. C'est ainsi qu'est créée en 1969 la Commission royale d'enquête sur la situation de la femme au Canada.

À la demande du gouvernement, le président Carson commande une étude sur la sous représentation des femmes à la fonction publique. Par la suite, la Commission utilise en 1969 l'étude de Kathleen Archibald intitulée Les deux sexes dans la fonction publique [8], pour renseigner la Commission sur la situation de la femme. Cette étude a des répercussions bien plus importantes que prévu, notamment la sensibilisation à la sous représentation de certains groupes :

Si cette étude avait pour objet immédiat d'ébranler certains vieux préjugés sur la femme, sur sa capacité professionnelle et son rôle à la Fonction publique, elle voulait à long terme donner une nouvelle vision du problème de l'égalité des conditions, égalité qui ne concerne pas seulement la femme, mais aussi tout individu [9].

La discrimination fondée sur le « sexe » s'étant ajoutée aux motifs de discrimination prohibés au regard des droits de la CFP de prescrire les normes de sélection en vertu de la LEFP (1967), la Commission publie en 1969, à l'intention des administrateurs généraux, une déclaration ainsi qu'un ensemble de lignes directrices visant à accroître la sensibilisation. Dorénavant, il faut prendre chaque personne en considération selon son propre mérite, sans égard aux caractéristiques supposément propres à son sexe.

Il n'est donc pas étonnant que lorsque la Commission porte son attention sur les disparités en matière d'emploi chez les femmes, elle adopte une démarche différente de celle qui lui a permis avec succès d'améliorer la représentation des Francophones, soit une démarche fondée sur les recommandations de la Commission royale d'enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme (1963) et la Loi sur les langues officielles (1969).

Comme le soulignent Juillet et Rasmussen, la CFP tient ainsi à éviter que l'expérience du dossier de la langue française ne se répète. Dans ce dossier en effet, l'établissement de quotas a donné lieu à des critiques reprochant à la CFP de faire de la « discrimination inverse [10] ». La CFP choisit de faire la promotion active de l'égalité des chances, un des premiers concepts à avoir vu le jour dans les années 1960 et servant habituellement à définir l'égalité devant l'emploi pour tous les Canadiens. Ce concept repose sur l'idée selon laquelle la fin de la discrimination face aux emplois signifierait l'égalité des chances pour tous les Canadiens [11]. Dans le cas des femmes, il est clair pour la CFP que le Parlement ne lui a pas conféré le mandat d'accorder à celles ci un traitement de faveur. Elle adopte plutôt la stratégie qui consiste à mousser activement l'égalité des chances.

À l'époque en effet, on compte déjà plusieurs programmes destinés à d'autres groupes qui ont de tout temps fait l'objet d'une discrimination. À titre d'exemple, mentionnons les efforts déployés par la Commission depuis la moitié des années 1960 pour accroître le nombre de personnes handicapées à la fonction publique, notamment un programme découlant d'une politique visant l'embauche de personnes handicapées dans toute la mesure du possible. Après que la CFP eut annoncé un projet pilote destiné à faciliter l'entrée à la fonction publique pour les personnes ayant une déficience intellectuelle, est promulgué en 1967 un décret d'exemption, lequel soustrait au mérite la nomination initiale seulement des personnes « qui, en raison d'une déficience mentale, ne peuvent pas participer équitablement à un concours au même titre que les personnes qui n'ont pas un tel handicap » [traduction] (article 10) [12]. Dans la foulée, est mis en œuvre un programme spécial que la Commission étendra à tout le Canada.

Les années 1970

Au cours de la décennie des années 1970, la fonction publique connaît une croissance formidable, laquelle est suivie d'importantes compressions. En effet, durant la première moitié de la décennie, la fonction publique grossit de quelque 74 000 employés. Pourtant, son manque de représentativité est un sujet de préoccupation grandissant pour la Commission. À ce titre, la prévention des pratiques discriminatoires dans le traitement des fonctionnaires et candidats constitue un défi, surtout dans un contexte où l'embauche ne cesse d'augmenter et où la CFP délègue de plus en plus de pouvoirs en matière de sélection et nomination aux ministères [13].

Dans son rapport annuel de 1971, la Commission, sous l'égide du président John Carson, évoque en ces termes, judicieusement choisis, le manque de représentativité de la fonction publique :

Le système du mérite tel qu'il est appliqué actuellement pèche sur un point. Notre Fonction publique n'est pas représentative de notre nation. Elle est en effet jusqu'ici dominée par l'élément anglophone et masculin. On a pu constater que cela représentait une discrimination subtile sinon voulue à l'égard d'autres groupes désirant obtenir un emploi ou faire carrière à la Fonction publique du Canada [14].

La Commission pressent que l'étroitesse avec laquelle le système du mérite, c'est-à-dire l'ensemble des règles, règlements, politiques et procédures, a été appliqué par le passé, a entraîné la sous-représentation des Canadiens d'expression française, l'absence presque totale des femmes aux échelons supérieurs et le trop petit nombre de programmes visant à encourager la participation des Autochtones à la fonction publique. Selon la Commission, les questions que celle ci se pose au sujet de la notion du mérite sont, d'une part, nouvelles, car elles ne se concentrent pas sur le favoritisme et, d'autre part, déroutantes, car elles mettent plutôt l'accent sur la question délicate que constitue la discrimination.

La Commission, qui constate la montée de l'activisme réclamant plus d'équité et de justice de même que les changements dans les valeurs sociétales et la démographie au Canada, avance que la véritable égalité des chances dans le processus de nomination proviendrait d'un concept du mérite dynamique, adaptable aux nouvelles conditions et valeurs. En se fondant sur l'affirmation selon laquelle l'égalité des chances renforcerait le mérite, la Commission explique en quoi elle compte appliquer cette philosophie et lance des programmes et initiatives destinés aux Canadiens d'expression française, aux femmes et aux Autochtones. En conclusion de cet examen, la Commission, sur une note prophétique, signale au Parlement et au grand public que « Ce sont là des problèmes sur lesquels nous devrons nous pencher de plus en plus à l'avenir [15] ». La CFP a raison.

Vers la fin de 1972, le gouvernement confère à la Commission la responsabilité de mener enquête sur les plaintes de discrimination présumée dans l'application ou l'exécution de la LEFP. Le président John Carson crée donc en 1972 la Direction de l'antidiscrimination, chargée de traiter les plaintes, et lui donne à la fois un mandat d'éducation et d'enquête. La première année, celle ci enregistre 211 plaintes [16].

Le système des appels évoluent lui aussi, témoin de la politique nationale selon laquelle les Canadiens sont admissibles aux emplois dans la fonction publique, peu importe la langue, l'origine nationale, la couleur, la religion, la situation de famille ou le sexe. Seul le « mérite » serait pris en considération dans les processus de nomination. C'est ainsi que des décisions importantes découlant des appels contribuent à façonner le système du mérite.

Qui plus est, le recours accru aux programmes visant l'égalité des chances contribue au renforcement du mérite. De fait, certains des programmes les plus connus à cet égard, gérés et administrés par la CFP, voient le jour au début des années 1970, dont l'Office de la promotion de la femme (1971), le Bureau du recrutement d'autochtones (1973) et le Programme des carrières du Grand Nord pour les populations autochtones (1974), sans oublier le Programme d'emploi des Noirs lancé à Halifax en mai 1973. Voici quelques détails à leur sujet.

L'Office de la promotion de la femme

Pour donner suite aux recommandations formulées par la Commission royale d'enquête sur la situation de la femme et dans l'étude Les deux sexes dans la fonction publique, qu'elle a elle-même menée, la CFP établit en 1971 l'Office de la promotion de la femme. Celui ci a pour rôle de coordonner des programmes visant l'égalité des chances pour les femmes à la fonction publique et souligner que les carrières y sont accessibles aux hommes et aux femmes. En avril 1972, le Cabinet émet une directive par laquelle il demande aux administrateurs généraux de prendre les mesures nécessaires pour encourager l'affectation et la promotion de femmes aux postes des échelons intermédiaires et supérieurs, et ainsi dynamiser l'élan envers l'égalité des chances pour les femmes [17]. En juin 1972, la mention « concours ouvert également aux hommes et aux femmes » fait son apparition sur les annonces d'emploi affichées par la CFP [18]; il est doublé d'une offensive pour l'égalité des chances aux fins de promotion et perfectionnement professionnel. En 1973, le nombre de femmes dans la catégorie de la direction a triplé, pour passer de trois à neuf, chiffre qui demeure négligeable si l'on songe que cette catégorie compte 868 personnes [19].

La CFP redouble d'efforts pour augmenter le nombre de participantes au programme Cours et affectations de perfectionnement (CAP). Ce programme a été créé conjointement en 1968 par la CFP et le Conseil du Trésor, dans le but d'accroître le nombre de cadres de direction à la fonction publique [20]. De nouveaux programmes de formation sont instaurés. Ils visent à aider les femmes faisant partie des catégories du soutien à faire progresser leur carrière. En outre, les agents de dotation de toute la fonction publique reçoivent la directive d'évaluer l'expérience de bénévolat des postulants comme le serait toute autre expérience pertinente [21].

La recherche devient un élément à l'importance sans cesse croissante. Ainsi, la collecte de données et l'analyse environnementale permettent de mieux comprendre l'orientation à donner au programme. Toutefois, en 1975, année qui marque le début de la Décennie pour la femme, les femmes n'enregistrent que de faibles gains à la fonction publique fédérale. Un constat clair se dessine : une mobilisation plus forte et une planification plus efficace s'imposent.

En octobre 1975, le ministre de la Condition féminine donne le ton et réclame une démarche plus agressive. Le gouvernement s'assurerait, dans un délai raisonnable, que les hommes et les femmes seraient représentés de façon équitable parmi l'effectif, proportionnellement à la disponibilité de personnes qualifiées chez les deux sexes, par ministère et par groupe et niveau professionnel. Tous les ministères doivent donc s'engager activement à mettre un terme à la discrimination fondée sur le sexe dans la fonction publique, fixer des cibles, établir des plans qui favoriseront l'atteinte des buts stratégiques et présenter ces plans au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). L'Office de la promotion de la femme de la CFP participe à l'examen des plans et formule des recommandations.

En 1979, les femmes occupent 19,8 % des postes au niveau d'agent, 50 femmes font partie de la catégorie de la direction. En outre, 43,5 % des promotions visent des femmes. Cependant, le très haut pourcentage de départs chez les femmes (47 %) cette année là inquiète, à un point tel que la Commission effectue une étude à ce sujet. L'étude révèle que les femmes démissionnent de leur plein gré, y compris des postes de direction, à un taux plus élevé que les hommes. Cette constatation a une incidence considérable sur l'élaboration de politiques concernant les questions d'ordre familial, sous l'égide du SCT. Parmi les mesures prises, mentionnons l'emploi à temps partiel, le congé pour élever une famille et le congé pour réinstallation du conjoint.

Le Bureau du recrutement d'autochtones et le Programme des carrières du Grand Nord

En novembre 1971, la Commission annonce le lancement d'un programme spécial visant à relever le défi que constitue l'emploi des Autochtones. En 1973, la CFP établit le Bureau du recrutement d'autochtones qui a pour rôle de faire la promotion des occasions d'emploi dans toute la fonction publique pour les Autochtones. La Commission indique clairement aux organisations qui représentent les Autochtones qu'elles sont invitées à siéger aux comités d'évaluation. En 1973, 178 Autochtones (0,2 %) occupent un poste d'agent ou de direction, sur 80 562 personnes. Ils sont employés dans cinq ministères : Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), Secrétariat d'État, Santé nationale et bien être social, Main d'œuvre et Immigration, et la CFP. De nos jours, les employés autochtones se concentrent toujours dans une poignée de ministères. En 1979, 1 500 personnes sont inscrites aux répertoires de candidats autochtones des régions opérationnelles de la CFP et 262 nominations, effectuées à la fonction publique [22].

En 1971, le gouvernement fédéral met sur pied sa politique de développement pour le Nord, dans laquelle il reconnaît la nécessité de créer des programmes d'emploi à l'intention des Autochtones qui résident au Yukon et dans les Territoires du Nord Ouest. C'est ainsi que AINC crée le Programme des carrières du Grand Nord, auquel il incombe de veiller à l'exécution de la politique de développement pour le Nord. En 1975, la CFP l'administre pour le compte d'AINC. La CFP offre aux Autochtones des possibilités de formation et perfectionnement professionnel de façon à accroître leur participation dans les ministères et organismes ayant des activités dans les régions septentrionales du Canada.

En date du 30 septembre 1979, on recrute 199 Autochtones au total grâce à ce programme. Parmi ces derniers, 58 participants terminent avec succès leur affectation et entament une carrière dans le Nord, et 35 obtiennent un transfert à un poste de niveau supérieur ou équivalent à leur poste d'entrée à l'administration fédérale ou un poste équivalent à l'extérieur. Trente huit participants se retirent pour différentes raisons. Enfin, les 68 autres personnes s'impliquent activement dans leur affectation [23].

Le Programme d'emploi des Noirs à Halifax

Le Programme d'emploi des Noirs démarre à Halifax en mai 1973. Il s'agit d'un excellent exemple de collaboration et partenariat avec la collectivité. En effet, ce programme est le fruit des efforts de la collectivité noire de la Nouvelle-Écosse, de l'initiative du personnel de la CFP et de l'engagement de celle-ci sous l'autorité du président John Carson, inspiré du Programme d'emploi des autochtones, qui a servi de modèle.

Ce programme s'appuie sur les modestes progrès réalisés par les membres du personnel de la CFP pour hausser la présence des Noirs néo écossais dans les organisations fédérales. Ils y sont arrivés grâce à la planification, à l'élaboration et à la coordination de la mise en œuvre de programmes et d'activités, à la liaison constante avec les organisations représentant les Noirs et les leaders de la collectivité noire ainsi qu'avec les ministères et organismes fédéraux. À cet égard, la collecte de renseignements sur les Noirs dans la fonction publique, les tendances qui les caractérisent en matière d'études dans les écoles, les universités et d'autres établissements s'avère cruciale, tout comme la diffusion d'information et de matériel promotionnel sur l'égalité des chances pour les Noirs dans la fonction publique.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, la Commission a fait sien un concept du mérite dynamique qui, combiné aux programmes d'égalité des chances, devait déboucher sur l'égalité réelle dans les résultats, soit sur une fonction publique représentative. La réflexion sous jacente était que le mandat de la CFP, associé à plus large application du mérite, permettrait à celle ci de lever les obstacles institutionnels et comportementaux qui persistaient depuis des décennies et qui avaient des conséquences négatives pour le recrutement et la progression des Noirs à la fonction publique. Ainsi, à la fin de la décennie, 292 Noirs sont nommés à la fonction publique.

Le Programme d'emploi des Noirs est important, car il est le premier programme visant des membres d'un groupe qui deviendrait finalement en 1986 un groupe de minorité visible aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Initiatives destinées aux personnes handicapées

Depuis plusieurs années, la CFP s'efforce d'offrir l'égalité des chances aux personnes handicapées qui briguent un emploi à la fonction publique. Malheureusement, l'absence de données et de connaissances adéquates sur les obstacles à l'emploi auxquelles elles font face entrave la mise au point d'un programme exhaustif. Durant les deux années qui précèdent 1976, la Commission collabore avec le ministère de la Main d'œuvre et de l'Immigration à un projet conjoint. Ce projet, qui consiste à recueillir et analyser des renseignements, doit leur permettre d'accroître la participation des personnes handicapées.

En 1976, de concert avec dix ministères, la Commission lance des projets pilotes d'embauche dans quatre régions. En outre, elle étudie la documentation disponible et examine les lois d'autres pays qui visent à aider les personnes handicapées. La Commission ainsi que le ministère de la Main d'œuvre et de l'Immigration recueillent des données auprès des employés handicapés, à l'aide d'un questionnaire, et auprès d'associations appropriées, au moyen de consultations informelles. Cette collaboration entre le ministère de la Main d'œuvre et de l'Immigration, le SCT et la CFP met la table pour la création de programmes permettant à un nombre accru de personnes handicapées de trouver un emploi à la fonction publique.

La CFP et le ministère de la Main d'œuvre et de l'Immigration commandent également une étude sur les obstacles auxquels se heurtent les candidats handicapés. Le rapport, présenté en août 1977, recense notamment les obstacles au processus de dotation, les obstacles liés à l'architecture des bâtiments et le manque d'aides techniques et de transports. Après consultation avec la CFP, le Conseil du Trésor diffuse, en 1978, une politique ayant pour objectif d'accroître la participation des personnes handicapées à la fonction publique. En 1980, la Commission émet à son tour une politique connexe sur la dotation.

Le Centre de psychologie du personnel de la CFP élabore dans la foulée des procédures visant à assouplir la manière d'évaluer la capacité des personnes handicapées d'effectuer les tâches. Voilà qui constitue un pas important vers l'élimination des obstacles. En outre, la CFP élabore des trousses de formation et des cours qu'elle distribue aux agents supérieurs et gestionnaires dans le but de les sensibiliser à la question. Elle remanie également le formulaire de demande d'emploi, aux fins de la collecte de données sur les déficiences. À cet égard, les bureaux régionaux jouent un rôle primordial dans la décentralisation et la communication avec les collectivités.

En 1979, 180 personnes handicapées font partie du répertoire de candidats qualifiés de la CFP. La même année, cette dernière effectue 268 présentations et 161 nominations dans la catégorie du soutien administratif.

La Loi canadienne sur les droits de la personne

En 1977, le Parlement promulgue la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP). Cette loi s'applique aux organismes fédéraux et à ceux sous réglementation fédérale. Son objectif : répondre aux besoins des Canadiens et les protéger contre la distinction illicite fondée sur dix motifs, soit la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, la situation familiale, l'état matrimonial, la déficience et l'état de personne graciée. L'orientation sexuelle s'ajoute à cette liste en 1996 [24].

La LCDP établit également la Commission canadienne des droits de la personne, lui conférant le mandat de promouvoir le principe fondamental de l'égalité des chances et protéger les personnes contre la discrimination dans l'emploi et la prestation des services. La LCDP et ensuite la Charte canadienne des droits et libertés de 1982 permettent toutes deux la prise de mesures spéciales, tels l'action positive et les programmes d'équité en matière d'emploi. Voir à l'annexe 1 des extraits pertinents de la Charte et des autres textes de loi.

Le principe du mérite : contingentement ou égalité des chances

Nous venons de voir les mesures qu'a prises la Commission depuis 1970 pour mousser et renforcer, à court et long termes, l'aspect important du mérite que constitue l'égalité des chances, dans le domaine du recrutement, de la sélection, de la formation et de la promotion. Le principe du mérite, comme l'expliquent Hodgetts et al., comporte deux propositions majeures, à savoir que les citoyens canadiens doivent avoir des occasions raisonnables d'obtenir un emploi et que la sélection doit se fonder exclusivement sur l'aptitude du candidat à remplir le poste [25]. Dans son interprétation du principe du mérite, la CFP prend position : tous les Canadiens devraient avoir accès aux emplois de la fonction publique. En outre, elle adopte le point de vue selon lequel la fonction publique doit représenter tous les secteurs de la collectivité canadienne si l'on veut qu'elle réponde aux besoins de la population qu'elle sert [26].

Un débat qui éclate durant les années 1970 est celui qui concerne l'égalité des résultats réalisée au moyen de quotas plutôt que l'égalité des chances. Même si la dotation fondée sur le mérite constitue le principe absolu sur lequel reposent les activités de la Commission [27], les politiques et pratiques demeurent encore et toujours des dossiers chauds, tout particulièrement dans un contexte de restrictions financières, comme en témoigneront les décennies suivantes.

En 1976, année où le président Edgar Gallant (1976-1985) entre en fonctions, les douloureuses coupures dans la fonction publique ont déjà cours. À cette époque, il y a d'importants écarts dans la composition de la fonction publique, si on la compare à la population qu'elle sert. En effet, les hommes anglophones y sont surreprésentés, à l'inverse des femmes, des Francophones, des Autochtones et des personnes handicapées.

Dans le premier rapport annuel [28] produit sous la présidence d'Edgar Gallant, la question « Contingentement ou égalité des chances » est posée. Le contingentement, jugé peu pratique et souhaitable, est rejeté. On y préfère une démarche axée sur l'égalité des chances et la possibilité donnée à tous les Canadiens de poser leur candidature à des postes de la fonction publique. La Commission s'efforce, de concert avec les ministères et organismes, d'éliminer les obstacles institutionnels et comportementaux à la véritable égalité des chances. Elle poursuit également ses efforts particuliers pour faire en sorte que les groupes sous représentés soient au courant des possibilités d'emploi offertes à la fonction publique et puissent y présenter leur candidature. Le président Gallant souligne alors que l'égalité d'accès fait partie intégrante du principe du mérite.

Les mesures préconisées aux États-Unis pour contrer la discrimination se répercutent sur la démarche adoptée au Canada. Aux États Unis en effet, le contingentement sert souvent à mettre en œuvre l'action affirmative, afin d'assurer l'atteinte des résultats, donnant l'impression qu'il constitue un remède essentiel à la discrimination dans l'embauche et les admissions dans les écoles. En général, l'action affirmative renvoie aux mesures positives qui sont instaurées pour accroître la représentation des femmes et des minorités dans les domaines de l'emploi, de l'éducation et des affaires d'où elles ont habituellement été exclus en raison de la race, du sexe, de l'origine ethnique, de la religion, de la déficience et de l'âge. Ces mesures peuvent englober la sélection en faveur de certains groupes, c'est à dire la sélection en fonction de la race, du sexe ou de l'origine ethnique.

La décision rendue par la Cour suprême des États-Unis en 1978 dans l'affaire Regents of the University of California v. Bakke restreint de façon importante les programmes d'action affirmative. Depuis, plusieurs décisions et jugements de la Cour suprême ont confirmé le rejet du « contingentement » tout en admettant que la race constitue un « facteur » parmi les critères de mérite à appliquer afin de satisfaire à l'intérêt impérieux de la diversité. La réaction provoquée par l'affaire Bakke éclaire certaines décisions prises au moment de façonner la législation canadienne [29].

La communication du message

Une caractéristique frappante des années 1970 est la manière dont la CFP communique son message concernant une fonction publique représentative. À ce titre, la suppression de toute référence au sexe dans le matériel publicitaire et les documents portant sur le recrutement constitue la première étape. La CFP compte également sur les effets visuels et leur capacité à produire une image forte et inspirante du visage de la fonction publique. À partir de 1972, et pendant le reste de la décennie, différentes photos d'un genre nouveau animent souvent la page couverture du rapport annuel de la CFP. On y voit en effet des femmes dans des rôles de direction ou des métiers non traditionnels, des personnes handicapées comme participants actifs à l'effectif, des membres des groupes de minorités visibles occupant un éventail d'emplois et des Autochtones dans des bureaux de toutes les régions du Nord. La CFP utilise également ces images dans ses brochures et son matériel promotionnel pour véhiculer l'idée que la fonction publique est inclusive et accueillante.

Conclusion

Dans les années 1970, il est largement admis que la promotion de l'égalité des chances à la fonction publique au moyen de programmes destinés aux femmes, aux Autochtones, aux personnes handicapées et aux minorités visibles représente une façon de renforcer l'aspect important du principe du mérite que constitue la représentativité.

La CFP adopte une démarche progressive à l'égard de ces programmes, de leur conception à leur gestion, avec la priorité absolue de procurer des possibilités aux femmes et créer une fonction publique où règnerait l'égalité entre les hommes et les femmes. Les initiatives destinées à ces dernières passent par les différentes étapes qui caractérisent souvent l'évolution de tels programmes : sensibilisation, élimination de la discrimination, instauration de plans et mesures concrets, et enfin élaboration de politiques. L'accent est mis sur la collecte de renseignements et données sur les groupes cibles, l'établissement de buts, l'élaboration de plans et mesures de responsabilisation afin de créer un effectif représentatif.

Ces programmes visent particulièrement à augmenter la mobilité chez les femmes. Les pratiques qui consistent à préparer les candidats en vue de postes à tous les niveaux, faire participer les femmes aux jurys de sélection, offrir des occasions d'apprentissage au moyen du programme CAP ainsi que des programmes de perfectionnement en gestion sont appliquées par la suite à d'autres groupes de manière plus systématique. En outre, vers la fin des années 1970, les politiques, dont la reconnaissance de la participation volontaire au processus de sélection, sont principalement conçues pour les femmes.

Les compressions effectuées vers la fin des années 1970 entraînent une diminution de l'effectif, laquelle atteint 1 300 employés en 1977. Cette diminution s'assortit toutefois d'une croissance accélérée du nombre d'agents. La représentation de la mosaïque canadienne parmi les rangs de la haute direction constitue aussi une priorité élevée [30].

Au départ, on pensait que la justice consistait à traiter tout le monde de la même façon, les femmes comme les hommes. Au cours de la prochaine décennie, il devient cependant manifeste que l'équité en matière d'emploi requiert, outre un traitement identique des personnes, des mesures spéciales et aménagements adaptés aux différences. Les programmes d'égalité des chances des années 1970 ne mènent pas à une redistribution notable de l'emploi chez les membres des groupes désavantagés à la fonction publique. Ils deviendront des programmes volontaires d'action affirmative.

Les années 1980

L'engagement de la CFP envers les Canadiens demeure le même : ils doivent avoir à leur service une fonction publique qui soit à l'image de la mosaïque canadienne. En 1980, un programme pilote d'action affirmative a été établi dans trois organisations fédérales, soit la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada (CEIC), le Secrétariat d'État et le SCT En 1983, cette initiative s'étend à tous lesministères et organismes fédéraux, afin d'améliorer la représentation et répartition desfemmes, des Autochtones et des personnes handicapées, à tous les échelons del'effectif. Dans sa description de ce programme pangouvernemental, la CFP souligneque « le gouvernement faisait de nouveau ressortir l'importance d'adopter des mesuresfavorisant l'égalité d'accès à l'emploi et consolidait du même coup l'infrastructurenécessaire à l'action affirmative [31] ».

Une responsabilité partagée

En 1981, la Commission véhicule le message selon lequel l'égalité des chances relève d'une démarche sensée permettant de renforcer la représentativité. En effet, lorsque la chose s'avère nécessaire, la CFP prend des mesures particulières afin d'accélérer la nomination de membres qualifiés des groupes sous représentés. À preuve, la promulgation, en 1981, du décret approuvant l'exclusion de certains postes à Affaires indiennes et du Nord Canada, les réservant exclusivement à la formation des Autochtones, et l'émission d'un décret d'exclusion, renouvelant celui de 1979, lequel limite aux femmes le recrutement à des postes précis dans certains pénitenciers d'hommes [32].

Au milieu des années 1980, la Commission commence à intégrer davantage l'égalité des chances à la dotation courante. Elle met l'accent sur certains domaines, dont la formation, le perfectionnement, les conseils et le soutien, et les programmes de mesures spéciales. C'est dans la foulée de ces changements stratégiques que voit le jour le Programme d'action positive du gouvernement.

Ces programmes spéciaux s'accompagnent de réaménagements administratifs. En 1971, par exemple, la directive du Cabinet qui s'applique aux femmes délègue dans un premier temps à la CFP la responsabilité relative à la mise en œuvre, puis au Conseil du Trésor. Certains chercheurs, dont Juillet et Rasmussen, soulignent la priorité qui est accordée à de tels programmes.

La CFP prend donc les devants dans l'élaboration de programmes distincts visant les Canadiens français, les femmes et les Autochtones dans le cadre de ses premiers efforts en vue de l'atteinte d'une responsabilité démocratique au moyen de la représentativité. Or, ce dossier revêt une importance accrue dans les années 1980, époque où le Conseil du Trésor commencera à contester le leadership de la CFP dans ce domaine [33].

Dans les années 1980, le gouvernement met au point une démarche pragmatique à l'égard de la gestion des ressources humaines dans un environnement en évolution. Au moyen d'une entente, le SCT et la CFP se répartissent dans les grandes lignes les responsabilités principales en matière de gestion des ressources humaines, notamment pour ce qui est des responsabilités exclusives, déléguées et partagées. Ainsi, l'égalité des chances devient une responsabilité partagée, et les politiques et objectifs gouvernementaux relatifs à la participation des groupes sous représentés relèvent de l'employeur.

Pour sa part, la Commission doit s'assurer que ses politiques en matière de recrutement et sélection ne sont pas discriminatoires et qu'elles respectent le principe du mérite. Elle doit aussi aider le gouvernement à atteindre les grands objectifs qu'il s'est fixé en matière d'égalité des chances. Les administrateurs généraux, quant à eux, doivent rendre compte au Conseil du Trésor et à la CFP, d'une part, de l'atteinte des objectifs et, d'autre part, de l'efficacité des méthodes de recrutement et sélection utilisées à cette fin [34]

Les programmes d'action positive et le principe du mérite

Survient également à cette époque un événement charnière pour la CFP : l'annonce, par le gouvernement, d'un programme d'action positive volontaire, initiative qui se veut plus dynamique que celle qui est alors en place. Cette décision peut s'interpréter comme un rapprochement de la méthode adoptée aux États-Unis, laquelle prône le contingentement et l'obligation de se conformer. À cet égard, la CFP aide le comité d'orientation du projet pilote à mettre au point « une formule typiquement canadienne pour relever et éliminer les pratiques discriminatoires en milieu de travail [35] ». Cette démarche met l'accent sur l'intégration de la planification relative à l'équité en matière d'emploi au processus de planification des ressources humaines. La CFP contribue à l'élaboration de techniques qui sont par la suite instaurées dans toute la fonction publique.

En 1983, l'expansion de l'action positive à toute la fonction publique amène la Commission à préparer et diffuser un certain nombre de documents indispensables à son succès. Il s'agissait notamment de relevés statistiques permettant d'évaluer l'offre de personnes qualifiées, de prévisions statistiques sur les taux de vacance et leur incidence sur la proportion de membres de groupes cibles dans la fonction publique ainsi que de rapports et d'outils d'analyse de nature à aider les ministères à mettre en œuvre leurs propres programmes [36].

En octobre 1983, le gouvernement annonce des objectifs chiffrés en ce qui concerne la participation des femmes à la catégorie de la direction : de 217 en 1983, leur nombre doit passer à 475 en mars 1988. C'est ainsi qu'est lancé un programme de recrutement spécial visant à recenser les femmes qui occupent des postes de direction à l'extérieur de la fonction publique et qu'un emploi au sein de celle ci pourrait intéresser.

La CFP doit cependant répondre à la question de savoir si l'action positive ne va pas à l'encontre du mérite. La réponse est catégorique : le Programme d'action positive mis en œuvre en 1983 n'entre pas en conflit avec le mérite, lequel exige la nomination exclusive de personnes qualifiées. Le principe du mérite ne permet ni le contingentement ni les préférences générales; voilà le message clé. La CFP souligne en outre que les objectifs chiffrés pour une représentation accrue des femmes dans la catégorie de la gestion et ceux à définir dans le cadre des plans de ressources humaines ministériels ne sont que des outils servant à établir des stratégies d'emploi destinées aux groupes sous représentés, le tout dans le respect plein et entier du principe du mérite [37].

L'action positive volontaire pour les Autochtones, les personnes handicapées et les femmes

À l'appui du Programme d'action positive, la CFP, en collaboration avec le SCT, élabore un ensemble de mesures spéciales visant à encourager le recrutement et l'avancement des Autochtones, des personnes handicapées et des femmes.

La CFP lance donc le Programme national de perfectionnement des Autochtones, au nom du Conseil du Trésor. Ce sont les bureaux régionaux et les bureaux de secteur de la CFP qui l'administrent, dans le but d'offrir de la formation et des possibilités de carrière aux fonctionnaires autochtones.

Mentionnons également le Programme Accès pour les personnes handicapées, créé afin d'offrir de la formation en milieu de travail aux personnes handicapées sans expérience professionnelle. La CFP poursuit aussi son programme des services aux personnes handicapées et, en 1984, présente une exposition des aides techniques et appareils d'appui qui sont prêtés sans frais à celles qui suivent le Programme Accès. En outre, la CFP propose aux ministères un service de consultation sur l'utilisation de leurs examens respectifs et les modifications qui y sont apportées pour les adapter aux personnes handicapées. Enfin, la CFP produit des examens en médias substituts pour les candidats ayant une déficience visuelle.

En 1984, la CFP établit le Centre des programmes pour la femme, fruit de l'intégration de l'Office de la promotion de la femme aux directions générales opérationnelles de la CFP. Le but visé : faire de l'action positive l'affaire de tous. Cette restructuration découle de la réflexion selon laquelle elle permettrait une plus grande influence sur les processus opérationnels tels que le recrutement, la présentation, le counselling et la formation. Le nouveau centre devait devenir le point de convergence des demandes de renseignements sur tous les programmes et services de la CFP destinés aux femmes, tout en évitant le chevauchement avec les activités menées par d'autres secteurs. Elle met également sur pied le Bureau de présentation et d'orientation professionnelle des femmes en vue d'accroître la participation de celles ci à la catégorie de la gestion, ainsi que le Programme OPTIONS, lequel est assorti de mesures incitatives à la formation en milieu de travail et de possibilités de cheminement de carrière pour les emplois non traditionnels à la fonction publique fédérale.

En septembre 1985, le Conseil du Trésor demande à la CFP de mettre en œuvre différentes mesures spéciales s'adressant aux minorités visibles, dont certaines résonnent encore aujourd'hui. Il s'agit notamment des mesures suivantes :

  • remaniement du formulaire de demande d'emploi à la fonction publique pour permettre aux membres des groupes de minorités visibles à se déclarer ou à s'identifier comme tels;
  • mise à niveau des systèmes automatiques de gestion des données de la CFP pour permettre le suivi des membres des groupes de minorités visibles tout au long des processus de recrutement et présentation;
  • élaboration d'estimations concernant la disponibilité des membres des groupes de minorités visibles sur le marché du travail afin d'aider les gestionnaires de la fonction publique à fixer des objectifs d'embauche pour ceux ci;
  • contribution de financement, de concert avec le Secrétariat d'État, aux fins d'une étude menée par l'Association des universités et collèges du Canada destinée à mettre à jour les équivalences en matière d'études au Canada de certains diplômes étrangers pour lesquels il était difficile de les établir.

En outre, la CFP joue le rôle d'observateur du tout nouveau comité consultatif externe sur les minorités visibles, organisme chargé de formuler des conseils à l'intention du président du Conseil du Trésor.

En 1986, la CFP ajoute les minorités visibles à ses programmes de recrutement d'action positive qui comportent un volet de perfectionnement en usant de son pouvoir de prendre des décrets d'exemption [38]. C'est ainsi que le Programme de recrutement de membres des groupes de minorités visibles propose des mesures incitatives aux ministères qui recrutent des membres des groupes de minorités visibles à l'extérieur de la fonction publique. Autre initiative : la possibilité de suivre une formation sur place offerte aux postulants qui ne possèdent aucune expérience de travail à l'administration publique.

Progrès réalisés en matière de programmes

À la fin de la décennie, les programmes que la CFP gère au nom du Conseil du Trésor de même que son propre Bureau de présentation et d'orientation professionnelle des femmes ont permis d'accomplir les progrès suivants :

  • Programme de recrutement des membres des minorités visibles : Parmi les 283 participants au programme depuis 1986, 205 (72,4 %) ont été nommés à des postes de durée indéterminée, dont 86,8 % sont des postes de niveau d'agent.
  • Programme des emplois non traditionnels pour les femmes (OPTIONS) : En 1989, 89 femmes sont nommées dans 16 ministères – 68 d'entre elles provenant de l'extérieur de la fonction publique et 21, de l'interne.
  • Programme Accès pour les personnes handicapées : En 1989, des 1 070 participants, 913 terminent la formation, et 651 demeurent à la fonction publique.
  • Programme national de perfectionnement des autochtones : Sur une période de six ans, 375 personnes terminent le programme.
  • Programme des carrières du Grand Nord : De 1975 à 1989, 300 personnes participent à ce programme.
  • Bureau de présentation et d'orientation professionnelle des femmes : En 1989, 68 clientes du Bureau sont nommées à un poste de la catégorie de la gestion, chiffre qui représente 58,6 % des femmes qui ont été nommées.

La Commission d'enquête sur l'égalité en matière d'emploi

Les programmes d'action positive volontaires ne produisent pas les effets escomptés. Le 27 juillet 1983, le gouvernement crée la Commission d'enquête sur l'égalité en matière d'emploi, que présidera la juge Rosalie Abella, en qualité de commissaire « chargé d'enquêter sur les moyens les plus efficaces et équitables de promouvoir les chances d'emploi, d'éliminer la discrimination systémique et d'assurer à tous les mêmes possibilités de prétendre à un emploi » [39].

Les aspects de la démarche canadienne, y compris son nom, découlent en partie de la réaction au tollé provoqué par les politiques américaines. La juge Abella consacre l'expression « équité en matière d'emploi » dans le but d'éviter les controverses qui caractérisent le discours sur l'action affirmative aux États-Unis, la notion de contingentement et d'embauche préférentielle constituant les points d'achoppement.

La juge Abella, s'exprimant en 1984, souligne qu'un siècle auparavant, les femmes n'avaient pour ainsi dire aucun rôle à jouer en dehors du foyer, que 50 ans et 25 ans avant cette même année, les membres de certains groupes de minorités visibles n'avaient pas le droit de vote et les Autochtones ne pouvaient faire valoir leurs revendications politiques, respectivement, et que les personnes handicapées étaient gardées dans un état de dépendance [40].

À l'époque, ces quatre groupes forment 60 % de la main-d'œuvre canadienne. Le profil professionnel des trois premiers émane de quatre indicateurs statistiques d'une possible discrimination systématique, soit le taux de participation, le taux de chômage, le niveau du revenu et la ségrégation des emplois. Les conclusions indiquent que ces groupes sont désavantagés sur le marché du travail. Aucune donnée sur les personnes handicapées n'existe. Cependant, comme les membres des autres groupes, elles sont l'objet de disparités lorsqu'il s'agit de l'accès au marché du travail, lorsqu'on les compare aux groupes dominants.

Il importe de souligner qu'au Canada, la Couronne a un rapport de fiduciaire avec les peuples autochtones et des obligations envers eux qui entraînent des conséquences pour l'élaboration et l'application dans les affaires mettant en cause les intérêts des Autochtones [41].

L'ouvrage intitulé Égalité en matière d'emploi : Rapport d'une commission royale, aussi connu sous l'appellation de rapport Abella, est publié en 1984, en pleine récession, moment où les perspectives d'emploi sont peu prometteuses. La commissaire Abella énonce une mise en garde : le fait que l'économie est anémique ne justifie pas une attitude molle [42].

En outre, un comité spécial du Parlement sur la participation des minorités visibles à la fonction publique publie le rapport intitulé L'égalité ça presse! et, en 1985, les minorités visibles deviennent un groupe désigné dans la fonction publique. Enfin, un sondage est mené à l'échelle de l'administration publique pour recueillir des renseignements statistiques.

La Loi sur l'équité en matière d'emploi

Dans son rapport intitulé Équité en matière d'emploi, la Commission royale sur l'équité en matière d'emploi déclare que la situation des femmes, des Autochtones, des personnes handicapées et des minorités visibles est injuste. Elle intègre dans ce rapport des recommandations visant à faire en sorte que les vestiges du passé ne se perpétuent pas négativement sur le marché du travail. Elle maintient en outre que la discrimination systématique en milieu de travail appelle une réponse systématique en vue de corriger les erreurs du passé et d'éviter les obstacles dans l'avenir.

Ce rapport débouche en 1986 sur la promulgation de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. La présente loi a pour objet de réaliser l'égalité en milieu de travail de façon que nul ne se voie refuser d'avantages ou de chances en matière d'emploi pour des motifs étrangers à sa compétence et à ce que les obstacles systémiques contre lesquels butent les membres des groupes désignés soient définis et éliminés. Toutefois, cette loi ne vise pas la fonction publique fédérale, absence que pallie une politique du Conseil du Trésor.

Les démarches adoptées en dotation par suite de la promulgation en 1986 de la Loi sur l'équité en matière d'emploi

La Commission, alors sous la présidence d'Huguette Labelle (1985-1990), s'engage à s'assurer que tous les Canadiens à la recherche d'un emploi dans la fonction publique sont traités de façon équitable, juste et impartiale. Elle estime non seulement que cette démarche est conforme au principe du mérite, mais aussi qu'elle permet de faire en sorte que la fonction publique soit à l'écoute de la population qu'elle sert [43].

En 1987, la Commission mène une étude sur les programmes d'équité en matière d'emploi. Une constatation, notamment, s'en dégage : une meilleure intégration des programmes à la dotation courante permettrait d'accomplir d'importants progrès. Le Conseil du Trésor approuve, jusqu'en 1993, la poursuite des programmes d'action positive pour les quatre groupes désignés gérés par la CFP et les modifications qui y sont apportées, lesquelles en visent l'application uniforme.

Dans son rapport annuel de 1987, la CFP explique clairement le lien qui existe entre les programmes spéciaux et la dotation courante, notamment : les programmes d'équité en matière d'emploi qu'elle gère sont d'autres mécanismes à utiliser pour que la fonction publique soit véritablement représentative. Il s'agit de programmes à court terme destinés à appuyer le recrutement de membres des groupes ciblés dans le cadre de la dotation courante. En 1988, on assiste à une réorientation, avec la prise de mesures spéciales complémentaires qui devaient jouer un rôle prépondérant dans la lutte contre l'inégalité.

Outre la recherche, l'analyse et la mise en œuvre de mesures particulières pour définir et éliminer les obstacles systémiques, la CFP adopte certaines démarches en vue d'atteindre les objectifs d'équité en matière d'emploi. Parmi celles ci, mentionnons la formulation de conseils et d'orientations à l'intention des gestionnaires ministériels par l'entremise du réseau des coordonnateurs régionaux, la souplesse accordée aux ministères pour déterminer la politique sur les zones de concours et la participation aux jurys de sélection de membres issus des groupes désignés. De plus, la Commission veut adapter les pratiques exemplaires et initiatives qui ont permis de propulser la représentation des femmes dans les rangs de la direction pour les appliquer aux autres groupes désignés.

À la fin de la décennie, la Commission se penche sur les problèmes liés à l'embauche et au maintien en poste des Autochtones. Elle met en œuvre des séances de sensibilisation, de formation et d'orientation portant sur les aspects interculturels, à l'intention des minorités visibles. La CFP agrandit son Dépôt central d'aides techniques destinées aux personnes handicapées, dont le nombre de clients ne cesse de grossir, et diversifie ses services de conseil. Dans l'ensemble, il y a une intégration accrue aux pratiques liées aux ressources humaines et la dotation courantes. En voici quelques exemples : communication des postes vacants aux groupes ciblés, répertoires à l'image de la disponibilité sur le marché du travail et prise en considération, par les ministères, des postulants faisant partie des groupes visés par l'équité en matière d'emploi au moment de doter des postes.

La Commission de la fonction publique et le rapport « Au-delà des apparences »

En 1989, on observe un meilleur équilibre entre les hommes et les femmes aux postes d'agent, ces dernières représentant alors 30,7 % de cet effectif comparativement à 20,1 % en 1979. Dans la même veine, on constate une représentation accrue des femmes dans la catégorie des cadres de direction et celle de l'administration et des services extérieurs, qui est passée de 3,8 à 14,1 % et de 25,2 à 40,9 % respectivement. En 1979, le taux de départ chez les femmes employées pour une période indéterminée s'élève à 11,9 %. En 1989, ce même taux affiche 5,0 %, par rapport à 5,1 % chez les hommes. En 1979, les femmes représentent 39 % de la fonction publique, chiffre qui grimpe à 43,6 % à la fin de 1989. Les femmes constituent 58 % de l'effectif des catégories de soutien. Elles occupent 41,9 % des postes de durée indéterminée, mais sont surreprésentées dans les postes de durée déterminée, comme suit : 62,3 % dans les postes de courte durée et 60 % dans ceux de longue durée.

La représentation des femmes à la fonction publique n'en demeure pas moins une préoccupation. Le 23 avril 1990, le Groupe de travail sur les obstacles rencontrés par les femmes dans la fonction publique publie son rapport intitulé Au-delà des apparences. Selon ce rapport, même si, dans l'ensemble, la participation des femmes a nettement progressé parmi tous les groupes professionnels, y compris dans les postes de gestion, leur cheminement de carrière est toujours parsemé d'embûches.

À cet égard, l'analyse des renseignements statistiques que la CFP détient dans ses bases de données et l'aperçu de la situation qu'il est possible d'en dégager revêtent toute leur importance. Par ailleurs, la question de l'exactitude et de l'utilisation des données sur l'égalité en matière d'emploi est toujours d'actualité pour la CFP.

Leadership et responsabilisation de la Commission de la fonction publique

Durant son mandat, la présidente Huguette Labelle appuie le greffier du Conseil privé de même que le secrétaire du Conseil du Trésor dans la direction de l'initiative Fonction publique 2000 (FP 2000), laquelle entraînera la modification de la LEFP et d'autres textes de loi. Au cœur de cette initiative : la gestion des ressources humaines. L'initiative FP 2000, lancée en 1989, vise à réduire le nombre de règles et favoriser une culture axée sur les résultats dans la fonction publique. En ces temps de restrictions, l'atteinte des objectifs d'embauche destinés à assurer l'équité en matière d'emploi est un réel défi. L'augmentation marquée du nombre de nominations de femmes à la catégorie de la gestion a un effet d'entraînement sur les changements qui se produisent dans la culture organisationnelle et la création de modèles à suivre. À ce titre, mentionnons les travaux de la présidente Labelle qui s'attaque à la question des femmes à la fonction publique malgré la réduction des effectifs, l'amenuisement des possibilités de promotion et les réactions éventuelles, rôle qui lui vaut des éloges [44].

En outre, la présidente Labelle communique les renseignements sur l'équité en matière d'emploi que détient la CFP au Comité des hauts fonctionnaires aux fins de l'examen annuel du rendement des administrateurs généraux. Ce geste met en lumière le fait, d'une part, que l'équité en matière d'emploi est une responsabilité partagée et, d'autre part, qu'elle ne peut se réaliser sans la participation pleine et entière des administrateurs généraux et gestionnaires. Aujourd'hui, sous l'actuel régime de gouvernance et responsabilisation relatif à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, cette question conserve tout son sens.

Conclusion

Dans les années 1980, les programmes visant à donner des chances égales aux Autochtones, aux personnes handicapées et aux femmes laissent la place au Programme d'action affirmative volontaire et à de nouvelles initiatives destinées aux minorités visibles. Le Conseil du Trésor et, par conséquent, le SCT commencent à jouer un rôle prépondérant dans la création et le financement de tels programmes gérés par la CFP. Afin de faciliter l'embauche de membres faisant partie des groupes cibles, la CFP élabore plusieurs décrets d'exemption qui excluent de certaines dispositions de la LEFP, comme le mérite relatif et les normes de sélection, les nominations de ces personnes provenant de l'extérieur de la fonction publique. Les statistiques sur la disponibilité, rapports et outils élaborés par la CFP aident les ministères à mettre en œuvre leurs programmes d'action positive et en surveiller les résultats et le succès.

La LEE entre en vigueur. Le Conseil du Trésor diffuse une politique sur l'équité en matière d'emploi qui s'applique à l'ensemble de la fonction publique. La CFP commence alors à intégrer l'équité en matière d'emploi à la dotation régulière, de même qu'à ses activités de formation et perfectionnement.

Les recherches et l'analyse des données sur les femmes et autres groupes désignés menées par la CFP permettent de mieux comprendre les défis et obstacles auxquels se heurtent les groupes visés par l'équité en matière d'emploi.

Les années 1990

Au début de la décennie, on commence à se rendre compte que l'équité en matièred'emploi est un élément fondamental de la gestion des ressources humaines et donc,une responsabilité et un défi de gestion. En raison de cette approche plus générale, la CFP prend diverses initiatives pour aider les gestionnaires à créer un milieu de travailempreint d'équité. Elle se renseigne davantage auprès des autres ordres degouvernement, du secteur privé et des organisations non gouvernementales sur lespratiques exemplaires et les nouvelles techniques de gestion de la diversité, formationet sensibilisation culturelle, publicité, communication et rayonnement. Le but : changerla culture au travail pour améliorer le recrutement, le maintien en poste et la promotiondes membres des groupes cibles [45].

L'heure est au changement : une restructuration radicale du milieu de travail, des grèves nationales, le gel des salaires et de l'embauche et la plus importante réduction des effectifs qui n'ait jamais eu lieu dans l'histoire de la fonction publique au Canada. Ce sont là, comme l'indique la commissaire Ginette Stewart (1990-2000) à la fin de son mandat, les tumultueuses années 1990 [46].

La Loi sur la réforme de la fonction publique et les modifications apportées à la Loi sur l'équité en matière d'emploi

Au début des années 1990, on modifie la législation pour faciliter la réalisation d'une fonction publique représentative. Il y a tout d'abord la promulgation de la Loi sur la réforme de la fonction publique (LRFP). S'ensuivent les premières modifications apportées en près de 25 ans à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et à son règlement d'application. Le président Robert Giroux (1990-1994) en décrit la signification en ces termes :

Pour l'ensemble de la fonction publique fédérale du Canada et pour la Commission de la fonction publique en particulier, 1992, à l'instar de 1967, figurera dans les annales de l'administration publique comme une année-clé –une année de réformes instituées pour aider la fonction publique à mieux relever les défis qui l'attendent dans le domaine de la gestion des ressources humaines [47].

La LRFP a des répercussions de taille sur l'équité en matière d'emploi. Tout d'abord, elle permet à la LEFP de mieux traduire les principes qui sous tendent la Charte canadienne des droits et libertés relativement à la création de programmes et prise de mesures spéciales visant à améliorer la situation des personnes ou groupes désavantagés. Ensuite, elle transforme les politiques d'équité en matière d'emploi qui ont cours à la fonction publique en exigences obligatoires en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (partie 7) et de la LEFP. Ces obligations sont semblables aux dispositions de la LEE (1986), loi qui allait elle aussi bientôt faire l'objet de modifications. Enfin, elle confère au SCT la responsabilité liée à la désignation des groupes visés par l'équité en matière dans la fonction publique fédérale ainsi qu'à la production de rapports annuels à l'intention du Parlement sur les progrès réalisés à cet égard, la collecte des données incombant conjointement au SCT et à la CFP.

En prévision du premier examen quinquennal de la LEE à la Chambre des communes, Emploi et Immigration Canada (EIC) rédige un document de travail faisant état des points de vue formulés par les intervenants de tout le pays et dans les 68 notes d'information reçues. À la lumière de ces dernières, de même que des témoignages entendus, le Comité d'examen parlementaire recommande dans son rapport de mai 1992, intitulé Une question d'équité, d'amener dans le giron de la LEE la fonction publique fédérale, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), les Forces canadiennes (FC), le Parlement et tous les organismes, conseils et commissions fédéraux. Pour ce faire, il faudra apporter des modifications à la LEE de 1986.

Le 12 décembre 1994, le projet de loi C 64, soit la Loi concernant l'équité en matière d'emploi, est présenté à la Chambre des communes. Ce texte a pour objet de soumettre à une seule et même loi la fonction publique, les commissions et les organismes ainsi que les employeurs assujettis à la réglementation fédérale.

Le dépôt du projet de loi modifiant la Loi sur l'équité en matière d'emploi de 1986 s'accompagne de débats et controverses enflammés sur la justice et le mérite, valeurs centrales de la dotation à la fonction publique. Le projet de loi, qui fait l'objet de coulage avant le dépôt, attire certains aspects du mandat de la CFP sous les feux de la rampe, notamment la dotation, le recrutement, la promotion d'employés qualifiés et leur maintien en poste, les programmes d'équité en emploi, une fonction publique représentative, l'incidence de la réduction des effectifs (droits de priorité) sur la représentation, sans oublier le principe du mérite.

Selon la couverture médiatique qui est très négative, les remaniements auraient des effets sur « les transferts d'emploi, les promotions et les personnes dont les postes seraient coupés » [traduction]. Dans un article du journal Ottawa Citizen paru le 7 décembre 1994 on peut lire ce qui suit : « injustice »; « pourrait miner le principe du mérite »; « l'emploi comme une forme de discrimination inverse »; « le fait de cibler des groupes spéciaux pourrait susciter du ressentiment »; » embaucher plus de femmes et de membres de minorités » [traduction].

Au moment du dépôt du projet de loi, le 12 décembre 1994, les médias sont persuadés que les ministères fédéraux se verront dans l'obligation d'embaucher et de promouvoir des femmes, des membres des minorités visibles et des personnes handicapées (La Presse Canadienne, Ottawa Citizen, La Presse, The Montreal Gazette).

La CFP, à titre d'organisme indépendant du Parlement, doit monter au créneau pour défendre l'intérêt que représentent la diversité et le mérite pour la fonction publique dans la loi proposée. Voici les trois messages clés qu'elle véhicule :

  • Le mérite est le fondement de la dotation à la fonction publique, et il le restera.
  • Le programme d'équité en matière d'emploi mis sur pied par le gouvernement fédéral vise à supprimer les inégalités de manière à pouvoir recruter, promouvoir et maintenir en poste des employés qualifiés, en fonction du mérite, tout en s'efforçant de bâtir un effectif représentatif.
  • L'équité en matière d'emploi, contrairement à certaines croyances, n'est pas synonyme d'embauche de personnes non qualifiées faisant partie des groupes désignés au détriment des employés actuels dans le contexte des activités de réduction des effectifs de l'administration publique.

Voilà le genre de discours qui peut entourer l'équité en matière d'emploi et les efforts visant à élargir l'application du mérite à la fonction publique, surtout en période de restrictions budgétaires.

L'entrée en vigueur de la Loi sur l'égalité en matière d'emploi modifiée

En octobre 1996, entrent en vigueur la nouvelle LEE et son règlement d'application. Dorénavant, la fonction publique fédérale y est assujettie. En outre, la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) a le mandat de s'assurer que les employeurs respectent leurs obligations. La loi désigne quatre groupes qui sont désavantagés lorsqu'il s'agit de l'emploi, soit les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les minorités visibles.

De nos jours, la LEE s'applique aux employeurs du secteur privé et aux sociétés d'État qui comptent au moins 100 employés dans les secteurs industriels sous réglementation fédérale, principalement dans les transports, banques et communications ainsi qu'un quatrième groupe composé de divers employeurs, notamment dans les domaines comme l'extraction minière de l'uranium, le nucléaire et les grains. Elle s'applique aussi à la fonction publique centrale, dont le Secrétariat du Trésor est l'employeur, peu importe le nombre d'employés, aux organismes distincts et à d'autres employeurs du secteur public tels les FC, la GRC et le Service canadien du renseignement de sécurité. Dans le cas de l'administration publique centrale, la CFP et le Conseil du Trésor se partagent les obligations de l'employeur liées à la LEE dans le cadre de leur mandat et de leurs fonctions respectifs en vertu de la LEFP.

Pour mettre en œuvre la LEE, la CFP doit alors élaborer les mécanismes qui lui permettront de s'acquitter de ses responsabilités. En conséquence, de concert avec le SCT, elle met au point le Guide d'examen des systèmes d'emploi et d'autres outils afin d'aider les ministères et organismes de la fonction publique à cerner les obstacles structurels dans leurs politiques et pratiques d'emploi pour les éliminer. En outre, la CFP passe en revue ses propres systèmes et outils de sélection et d'évaluation pour aider les ministères à mettre en œuvre les dispositions de la LEE.

En 1996, est publié le rapport du Groupe de travail fédéral concernant les personnes handicapées intitulé Donner un sens à notre citoyenneté canadienne : La volonté d'intégrer les personnes handicapées. Dans ce rapport, sont formulées d'importantes recommandations pour faire avancer le programme destiné aux personnes handicapées. Même si elles ne touchent pas directement au mandat de la CFP, cette dernière est en mesure de situer dans le contexte son rôle principal, lequel consiste à fournir des appareils appuyés par la technologie et l'accès à Internet. Cette même année, la Commission royale sur les peuples autochtones publie son rapport intitulé À l'aube d'un rapprochement.

En février 1997, la CCDP publie un rapport intitulé Les minorités visibles et la fonction publique, sous la plume de John Samuels and Associates [48], lequel montre que les minorités visibles représentent 4,5 % de la fonction publique alors qu'elles constituent 8,8 % de l'effectif des entreprises sous réglementation fédérale. Le rapport fait état de discrimination systématique dans l'embauche de membres des minorités visibles ainsi que de l'obstacle dit du « plafond de verre », deux embûches qui contribuent à la sous représentation persistante des minorités visibles et à la trop grande lenteur des progrès à leur égard. Le système de dotation y fait l'objet de plusieurs critiques, notamment la rigidité relative des pratiques de dotation qui ont cours à la fonction publique, la manipulation des processus d'embauche et de promotion en faveur de candidats choisis à l'avance, le manque de leadership de la part de la haute direction de même que la réticence à reconnaître les titres de compétence étrangers.

Décisions des tribunaux

Le 19 mars 1997, le Tribunal canadien des droits de la personne rend une décision dans l'affaire Alliance de la capitale nationale sur les relations interraciales et Commission canadienne des droits de la personne c. Sa majesté la Reine représentée par Santé et Bien-être social Canada, la CFP et le Conseil du Trésor. Cette décision passera à l'histoire, car il s'agit de la première fois au Canada qu'une affaire relative à la discrimination systémique est couronnée de succès. En effet, le Tribunal ordonne réparation, sous la forme de mesures correctives permanentes et temporaires, afin d'éliminer les obstacles qui favorisent la discrimination et empêchent la participation pleine et entière des membres des minorités visibles aux catégories des cadres supérieurs, de la haute direction ainsi que de l'administration et des services extérieurs dans les domaines de la dotation, de l'évaluation, de la formation et du perfectionnement de carrière.

Le 26 juin 1998, le Tribunal canadien des droits de la personne conclut que Nancy Green, une fonctionnaire fédérale, a fait l'objet de discrimination relativement à une promotion en raison d'un trouble d'apprentissage. Il ordonne à la CFP et au SCT de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les membres de leur personnel, d'une part, suivent les politiques fédérales visant à empêcher la discrimination et, d'autre part, participent à une formation sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation et les pratiques d'emploi non discriminatoires [49].

Dans son rapport annuel 1997-1998, la CFP reconnaît que malgré un engagement pris de longue date envers l'équité en matière d'emploi, il y a une différence frappante entre la disponibilité sur le marché du travail des membres des minorités visibles et personnes handicapées et leur représentation à la fonction publique fédérale. La CFP renvoie au contexte opérationnel découlant des contestations judiciaires relatives à l'équité en matière d'emploi en ces termes :

D'importants jugements nous ont permis de mieux comprendre les problèmes et les obligations concernant l'avancement approprié des membres des minorités visibles et les aménagements auxquels les personnes handicapées ont droit [50].

L'ancienne LEFP (article 5.1) confère à la CFP le pouvoir discrétionnaire d'approuver les programmes d'équité en matière d'emploi et celui de faire des nominations spéciales à la demande du Conseil du Trésor ou d'un administrateur général. La LEE modifiée, entrée en vigueur en octobre 1997, oblige quant à elle les employeurs, y compris la CFP, à instaurer des mesures spéciales afin de combler le plus rapidement possible les écarts de sous-représentation des groupes désignés.

Dans la foulée, en 1998, la CFP approuve un programme d'équité en matière d'emploi pour Santé Canada, dans le but de simplifier la prise de mesures correctives à l'endroit des minorités visibles, sur ordre du Tribunal. À la demande du Conseil du Trésor, est également approuvé un programme spécial de recrutement aux fins de l'équité en matière d'emploi, lequel constitue une mesure de transition jusqu'à l'entrée en vigueur du paragraphe 4(1) du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP).

De 1998 jusqu'en 2005, année de l'entrée en vigueur complète de la LEFP 2003, la CFP approuve des programmes d'équité en matière d'emploi pour 20 ministères. L'exigence selon laquelle la CFP doit approuver les programmes d'équité en matière d'emploi disparaît de la LEFP 2003, ce qui donne une souplesse accrue aux administrateurs généraux pour l'atteinte d'un effectif représentatif. Voir à l'annexe 1 des extraits pertinents d'anciennes et de l'actuelle LEFP ainsi que d'anciens et de l'actuel REFP.

L'approche de dotation fondée sur les valeurs

Sous la présidence de Ruth Hubbard (1994-1999), la Commission instaure l'approche de dotation fondée sur les valeurs, laquelle ouvre de nouveaux horizons pour l'atteinte des objectifs d'équité en matière d'emploi.

En 1996, on publie Un nouveau cadre de renouvellement du personnel - Rapport sur l'Examen consultatif de la dotation. Dans ce rapport, on propose une nouvelle vision du ressourcement des postes à la fonction publique. Tout comme dans les rapports précédents, on y recommande d'axer le système de dotation sur le jugement, les valeurs et l'éthique plutôt que sur les contrôles prescriptifs et les règles. Cette recommandation donne lieu à la création du Cadre du mérite fondé sur les valeurs et éventuellement à l'inclusion de la représentativité parmi celles-ci. En 1997, la réforme de la dotation fondée sur les valeurs donne un nouvel élan à la modernisation de la gestion des ressources humaines à la fonction publique, en mettant l'accent sur la l'optimisation de la marge de manœuvre qu'offre le cadre législatif existant.

La Relève

C'est le greffier du Bureau du Conseil privé qui fixe les priorités globales de la fonction publique fédérale. Lorsque, dans le sillage des années de réduction des effectifs, la greffière Jocelyne Bourgon (1994-1999) lance La Relève en 1997 dans le but de renouveler et de rajeunir la fonction publique, elle insiste sur le fait que la fonction publique doit représenter et englober différentes origines, cultures et expériences ainsi que différents intérêts et styles. Les administrateurs généraux appuient La Relève par un plan d'action, lequel repose sur trois piliers : le recrutement, l'équité en matière d'emploi et le maintien en poste. L'objectif est de regarnir les rangs de la fonction publique de manière à ce qu'elle soit compétente et représentative, la diversité devenant une priorité absolue.

Non contente de surveiller la mise en œuvre et le respect de la nouvelle LEE, la CFP s'engage à faire de la diversité une partie intégrante de tous les projets stratégiques et activités, y compris La Relève et sa propre initiative intitulée Jumelage des gens et des emplois. Pour la CFP, l'équité en matière d'emploi et la diversité sont des leviers stratégiques. À cet égard, elle précise que la « véritable représentativité » est synonyme de représentation équitable à tous les échelons de la fonction publique, et pas simplement de représentation globale. Il fallait donc s'employer à créer des bassins représentatifs d'où puiser des candidats à partir des processus de sélection.

Le Programme d'initiatives de mesures spéciales et le Fonds d'innovation de mesures spéciales

Les programmes spéciaux évoluent eux aussi pour refléter l'accent mis sur la diversité. Ainsi, en 1994, le Conseil du Trésor instaure le Programme d'initiatives de mesures spéciales (PIMS), en remplacement du Programme de mesures spéciales. L'innovation, la souplesse et le changement de culture organisationnel en sont les points de mire. Voilà un important changement par rapport au programme précédent, car il ne s'agit plus simplement d'augmenter la représentation des groupes désignés au moyen du recrutement. C'est la CFP qui gère le PIMS au nom du Conseil du Trésor.

Le but de ce programme de quatre ans est de collaborer avec les ministères et organismes fédéraux pour trouver de nouvelles façons d'accroître la représentation des membres des groupes désignés dans les domaines du perfectionnement, de l'avancement et du maintien en poste, en plus du recrutement. Or, créer de nouvelles façons de changer la culture au sein d'organisations qui ne sont pas tout à fait réceptives à l'inclusion pleine et entière des membres des groupes désignés constitue en soi un défi. Le PIMS a néanmoins permis de grandes réalisations, notamment dans les quatre domaines que sont les partenariats, la technologie Internet, l'accessibilité et les services d'orientation professionnelle.

Le Fonds d'innovation de mesures spéciales, un élément important du PIMS, propose du financement aux initiatives ministérielles nouvelles et créatives visant l'amélioration du recrutement, du perfectionnement et du maintien en poste des membres des groupes désignés, la gestion de la diversité, la mise à l'essai des interventions en matière d'équité en emploi pour en vérifier la faisabilité et l'efficacité, la formation relative à la diversité ainsi que les projets de formation sur la diversité dans les domaines comme la sensibilisation interculturelle, les relations interraciales et les aménagements adaptés aux différences.

Le Programme des mesures positives d'équité en emploi

En octobre 1998, les ministres du Conseil du Trésor approuvent le Programme des mesures positives d'équité en emploi (PMPEE). Ce programme d'une durée de quatre ans est assorti d'un budget annuel pouvant s'élever à 10 millions de dollars. Il consiste à aider les ministères et organismes à s'acquitter de leurs obligations législatives et à atteindre leurs objectifs d'équité en matière d'emploi. Le PIMS terminé, la CFP commence à mettre en œuvre les éléments du nouveau PMPEE, au nom du Conseil du Trésor. Le PMPEE prend fin le 31 mars 2002.

Le PMPEE est un programme important, car il contribue à renforcer la capacité des organisations. Par les quatre éléments qui le composent, trois sont mis en œuvre par la CFP, notamment :

  1. le Fonds de partenariat, lequel appuie des projets fortement axés sur les régions découlant de partenariats entre les organisations fédérales et d'autres organisations;
  2. le Bureau des services de développement des carrières, lequel offre des conseils et services aux gestionnaires et professionnels chargés d'élaborer et de donner des services d'orientation professionnelle à l'intention des groupes visés par l'équité en matière d'emploi;
  3. le Centre de ressources adaptées pour les personnes handicapées, lequel offre de l'appui opérationnel, prête de l'équipement et fournit des conseils sur les mesures d'adaptation aux gestionnaires, spécialistes des ressources humaines et personnel des services informatiques.

Préparer la Commission de la fonction publique à l'équité et à la diversité

Un autre changement important s'opère dans les années 1990 : la diversité dans la fonction publique jouit d'une reconnaissance et acceptation accrues, ce qui coïncide avec la modification de la LEFP et de la LEE. À l'époque, la CFP envisage avec optimisme la possibilité d'établir une main d'œuvre où la diversité serait la norme acceptée. Pour ce faire, la démarche adoptée doit reposer sur certains éléments clés : une culture qui valorise la diversité, des gestionnaires qui savent bien gérer une main d'œuvre diversifiée, et des outils d'évaluation objectifs qui améliorent la disponibilité de candidats qualifiés. Aux yeux de la Commission, les arguments en faveur de l'acceptation et de la valorisation de la diversité en milieu de travail n'ont jamais été plus forts [51]

En 1998, la CFP fusionne la Direction de la gestion de la diversité et la Direction de l'apprentissage et de la diversité pour former la Direction de l'équité et de la diversité, mesure justifiée par « l'horizontalité » qui unit les questions d'équité et de diversité. En effet, il est nécessaire de créer une unité organisationnelle apte, d'une part, à élaborer des points de vue analytiques sur une multitude de questions interdépendantes, et, d'autre part, à intégrer ces points de vue à des stratégies opérationnelles. Cette nouvelle direction agit à titre de centre d'expertise en matière d'équité et de diversité à l'administration centrale, et appuie à la fois les initiatives menées à l'échelle de l'organisation et les activités réalisées de façon distincte dans les directions de l'administration centrale et les bureaux régionaux de la CFP.

En plus d'assurer la gestion et l'exécution de certains éléments des programmes de mesures positives du Conseil du Trésor, la Direction doit :

  • rechercher, analyser et élaborer des stratégies relatives à des enjeux actuels et nouveaux qu'entraîne l'évolution des objectifs des politiques gouvernementales et tendances dans la main d'œuvre;
  • gérer les relations avec les clients et principaux intervenants;
  • fournir une orientation stratégique pour faciliter la définition et l'interprétation des questions portant sur les données relatives à l'équité en matière d'emploi et à la diversité;
  • élaborer des pratiques, des instruments, programmes et services novateurs;
  • gérer l'apprentissage organisationnel pour la CFP et les ministères en agissant comme centre de référence en matière de pratiques exemplaires en équité en emploi et diversité au sein de la fonction publique fédérale, d'autres administrations publiques et du secteur privé.

Conclusion

En 1990, la fonction publique fédérale est amenée dans le giron de la LEE modifiée, laquelle nomme la CFP et le Conseil du Trésor co-employeurs. Les programmes temporaires destinés à des groupes cibles ainsi que les mesures spéciales se poursuivent, financés par le Conseil du Trésor. Parallèlement, la CFP, de concert avec le SCT, doit relever les nouveaux défis découlant des décisions rendues par le Tribunal relativement à l'avancement professionnel des minorités visibles et aux aménagements pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale.

Le Canada a, à l'échelle internationale, une bonne réputation pour ce qui est de l'équité en matière d'emploi. Plusieurs pays ont d'ailleurs calqué son modèle. À ce sujet, l'un des faits marquants du mandat de Robert Giroux à la présidence de la CFP est la portée internationale qu'a eue l'expérience de la CFP sur l'équité en matière d'emploi à la fonction publique. David J. Holdsworth, dans son livre intitulé La Commission de la fonction publique du Canada sur la scène internationale : promouvoir le principe du mérite [52], décrit le rôle qu'a joué Robert Giroux dans la création du projet de politique sur la fonction publique de l'Afrique du Sud, dans le cadre d'une initiative visant à renforcer les capacités dans ce pays. En effet, au moment de définir les caractéristiques d'une bonne fonction publique, les experts sud africains soulignaient, dans l'un de leurs six plans d'action, l'importance que revêt une fonction publique largement représentative. Les Sud Africains s'intéressaient particulièrement à l'expérience vécue par le Canada avec une fonction publique fondée sur le principe du mérite ainsi qu'aux approches adoptées à l'égard de l'équité en matière d'emploi et de la diversité.

La CFP donne également l'exemple en s'engageant à favoriser la diversité dans les postes de direction à la fonction publique. Ainsi, les commissaires en poste durant les mandats de Robert Giroux et de Scott Serson (1999 2003) sont le reflet d'une population canadienne de plus en plus diversifiée.

Regard vers le nouveau millénaire

Le discours du Trône permet au gouvernement d'établir ses engagements et priorités lors de la rentrée parlementaire. Dans le discours du Trône de 1999, le gouvernement met la table pour le 21e siècle et s'engage à privilégier le recrutement, le maintien en poste et l'apprentissage continu des employés afin de veiller à ce que la fonction publique du Canada demeure une institution nationale forte, représentative, professionnelle et impartiale, qui pourra fournir aux Canadiens la meilleure qualité de service pour le nouveau millénaire.

En mars 1999, dans le cadre d'un effort global visant à résoudre des questions liées à la représentativité de la fonction publique, le président du Conseil du Trésor annonce la création d'un groupe de travail sur la participation des minorités visibles à la fonction publique fédérale. Une nouvelle Commission, sous la présidence de Scott Serson, est prête à mettre en œuvre le Cadre du mérite fondé sur les valeurs, qui prône la valeur de représentativité.

Les années 2000

Avec le nouveau millénaire, la mondialisation commence à être au centre des préoccupations et la diversité se révèle un véritable atout stratégique. Il ne fait aucun doute que l'établissement d'une fonction publique représentative passe d'abord et avant tout par la réduction voire l'élimination des écarts de représentation des minorités visibles au sein de la fonction publique, lesquels se sont accentués à mesure que la population s'est diversifiée. Ainsi, les valeurs deviennent de plus en plus importantes pour atteindre l'équilibre entre une délégation accrue des pouvoirs de dotation et la responsabilisation.

En 2000, la Commission approuve l'ajout d'un volet sur l'équité en matière d'emploi au programme Cours et affectations de perfectionnement. La première campagne vise uniquement les Autochtones, mais en 2001, le volet s'élargit pour englober les membres des minorités visibles (processus de sélection en 2001 2002) et les personnes handicapées (processus lancé en 2003 2004).

Plan d'action « Faire place au changement »

En mars 2000, le Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale, présidé par Lewis Perinbam, publie son rapport Faire place au changement, dans lequel il signale un « besoin urgent à combler : façonner une fonction publique fédérale qui soit représentative de la population canadienne [53]»

En 2000, le gouvernement du Canada adopte le plan d'action « Faire place au changement », dont fait état le rapport, et accorde un financement de trois ans pour sa mise en œuvre. Un ratio de 1 membre des minorités visibles sur 5 employés est fixé comme objectif pour le recrutement externe, l'entrée dans les groupes de relève et les nominations à des postes de cadres supérieurs, et des programmes de perfectionnement sont mis en place pour remédier à la sous représentation des minorités visibles au sein de la fonction publique. Le rapport recommande également la mise en commun des expériences, des changements dans la culture organisationnelle de la fonction publique et la responsabilisation à l'égard des résultats. La CFP appuie le groupe de travail dans l'élaboration de son plan d'action en fournissant des services de prévision et recherche démographique.

Dans son Huitième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, le greffier du Conseil privé, Mel Cappe (1999-2002), encourage les gestionnaires à suivre les recommandations du Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale et celles du Groupe de travail Smith sur une fonction publique inclusive [54]. En d'autres termes, les gestionnaires sont appelés à respecter ou dépasser le ratio établi pour l'embauche de membres des minorités visibles à la fonction publique.

À la fin de 2003 2004, la CFP a contribué au recrutement de plus de 3 000 membres des minorités visibles, mais le ratio de 1 sur 5 n'est toujours pas respecté. En effet, parmi les nominations à des postes de période indéterminée ou de durée déterminée de plus de trois mois, 10,5 % visent des membres des minorités visibles. Les progrès vers l'atteinte de cet objectif sont lents, le taux annuel variant de 5,7 % à 7,3 %. Toutefois, en 2003-2004, le SCT indique que le nombre de cadres qui sont des membres des minorités visibles a plus que doublé, passant de 103 en 2000 à 208 en 2004.

Dans le programme Cours et affectations de perfectionnement, plus de 30 % des participants sont des membres des minorités visibles; quant au Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs, destiné aux cadres prometteurs, le taux dépasse les 20 %.

Un rapport sur l'examen de la mise en œuvre du plan d'action « Faire place au changement », commandé par le SCT et réalisé trois ans après le lancement du plan, révèle que la LEFP laisse peu de marge de manœuvre aux gestionnaires pour ce qui est de cibler les minorités visibles dans le recrutement, un problème auquel devraient permettre de remédier les assouplissements de la LEFP mis en place en 2003, notamment la nouvelle définition du mérite. En outre, le rapport recommande de concentrer le recrutement au sein de l'effectif de la direction sur les membres des minorités visibles.

Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines

Le 3 avril 2001, le premier ministre nomme le sous ministre Ranald A. Quail chef du groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines. Ce groupe de travail a pour mandat de formuler des recommandations en vue d'établir un cadre institutionnel, législatif et stratégique moderne qui permettra à la fonction publique d'attirer, maintenir en poste et perfectionner des employés qualifiés aptes à offrir des services de qualité à la population canadienne.

Après avoir été adopté à la Chambre et au Sénat, le projet de loi C-25, Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), qui contient des propositions visant à moderniser le cadre législatif en matière de gestion des ressources humaines, reçoit la sanction royale le 7 novembre 2003. La LMFP entraîne des changements dans les processus de dotation et recrutement à la fonction publique et le rôle de la CFP. Ces changements sont traités en détail dans la section 3 du présent document.

Mérite et représentativité – déclaration de la Commission de la fonction publique

Sous la présidence de Scott Serson, la CFP se concentre particulièrement sur la dotation fondée sur les valeurs et la création du Cadre du mérite fondé sur les valeurs, moteur fondamental du renforcement du principe du mérite. La représentativité fait partie des valeurs en question.

Le mérite et la représentativité sont des valeurs cruciales qui sous tendent tant la LEFP que la LEE. En adoptant une démarche axée sur les valeurs à l'égard de la dotation, la CFP s'appuie sur l'hypothèse selon laquelle une bonne compréhension de ces valeurs constituera un outil puissant qui permettra de prendre des décisions adaptées aux circonstances et d'atteindre de bons résultats.

Les gestionnaires se trouvent donc dans une situation où ils disposent d'une marge de manœuvre pour obtenir des résultats opérationnels, tout en devant respecter les valeurs. Selon les observations formulées par des groupes de discussion en 2000, les gestionnaires veulent comprendre le sens des valeurs afin qu'eux mêmes et leurs conseillers en ressources humaines puissent en tirer des leçons [55].

En outre, on a longtemps cru, à tort, qu'il est impossible de respecter à la fois les valeurs d'équité en matière d'emploi et de représentativité et le principe du mérite. Compte tenu de l'importance croissante d'une main d'œuvre diversifiée et des défis à relever pour atteindre les objectifs, la CFP publie, en 2002, une déclaration intitulée Le mérite : une fonction publique compétente, impartiale et représentative [56] dont le but est de clarifier le concept de mérite et la manière de l'appliquer pour assurer la représentativité au sein de la fonction publique.

Obligation de prendre des mesures d'adaptation

En 2002, le Conseil du Trésor et la CFP publient conjointement la Politique sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale [57]. Cette politique vise à éliminer les obstacles qui empêchent les éventuels nouveaux employés et à ceux déjà en poste de participer pleinement à la fonction publique fédérale, et à faire en sorte que les besoins des personnes handicapées soient pris en compte dans l'élaboration de programmes, d'applications technologiques ou d'environnements physiques.

En 2002, la CFP publie les Lignes directrices relatives à une évaluation équitable dans un milieu de travail diversifié : supprimer les obstacles que rencontrent les membres des minorités visibles et les peuples autochtones [58] et le Guide relatif à l'évaluation des personnes handicapées dans le processus de nomination [59]. Ces documents font état des principes propres à une évaluation juste des candidats et présentent la manière de les appliquer de façon à mettre en place des pratiques exemptes d'obstacles.

Initiative d'intégration de l'équité en emploi

En avril 2002, le gouvernement accorde à la CFP un financement de deux ans pour l'Initiative d'intégration de l'équité en emploi (IIEE) pour lui permettre : a) d'intégrer davantage l'équité en matière d'emploi dans ses processus de dotation et de recrutement; et b) d'aider les ministères et organismes à atteindre les objectifs de représentativité. L'IIEE, qui est principalement axée sur le recrutement, vise à aider les organisations à devenir plus représentatives de la population qu'elles servent et à accroître la sensibilisation à l'égard du mérite, de la diversité et de l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique.

En deux ans, la CFP parvient à montrer qu'il est possible de planifier les activités d'équité en matière d'emploi et de les intégrer aux processus de dotation et recrutement, par la mise en œuvre de stratégies d'élimination des obstacles et de mesures positives conformes à la LEFP et à la LEE.

Cadre pour les programmes d'équité en emploi

L'ancienne LEFP laissait à la CFP une certaine marge de manœuvre pour approuver des programmes d'équité en matière d'emploi, à la demande du Conseil du Trésor ou d'un administrateur général, et pour mener ses propres activités, notamment la mise en œuvre de programmes visant à réduire ou éliminer la sous représentation des groupes visés par l'équité en matière d'emploi à la fonction publique.

En guise de préparation à la délégation accrue des pouvoirs de nomination et à la modification de la LEFP, la CFP élabore des outils qui aideront les organisations dans leur transition vers un nouveau régime. En mai 2004, la CFP instaure le Cadre pour les programmes d'équité en emploi. Selon la nouvelle LEFP, les organisations n'ont pas à faire approuver par la CFP leurs programmes de dotation ou recrutement relatifs à l'équité en matière d'emploi.

Les organisations peuvent toutefois s'inspirer du Cadre de la CFP pour concevoir et établir leurs propres plans, politiques et programmes d'équité en matière d'emploi, afin de réduire la sous représentation et d'aider le gouvernement à respecter son engagement de bâtir une fonction publique impartiale, compétente et représentative. Destiné à augmenter la souplesse face à l'équité en matière d'emploi tout en favorisant une planification efficace des ressources humaines, le Cadre repose sur un ensemble de méthodes et principes directeurs encore pertinents aujourd'hui qui permettent de déterminer les écarts de représentation dans le contexte de « programmes spéciaux » en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou « de règles et d'usages positifs » aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi.

Groupe consultatif externe sur « Faire place au changement »

La CFP, de concert avec le gouvernement, établit le Groupe consultatif externe sur « Faire place au changement », formé de membres provenant de différents milieux et professions. Le groupe a pour mandat de formuler des conseils, d'une part, sur des stratégies qui visent à favoriser la création d'un milieu de travail représentatif et inclusif et, d'autre part, sur l'efficacité des stratégies dont l'objectif est d'augmenter le recrutement des membres des minorités visibles. Les membres du groupe présentent aux sous ministres leurs points de vue sur l'importance qu'il y a à adopter une vision globale à l'égard de la diversité au sein de la fonction publique et à offrir de meilleurs services aux Canadiens. Il met également en avant un cadre général en matière de diversité destiné aux organismes centraux et ministères. Les principaux aspects en sont la culture organisationnelle, le leadership, la responsabilisation, les systèmes d'emploi, la mesure du rendement et le soutien aux communications.

Regain d'intérêt pour la diversité

Parallèlement à la mise en œuvre du plan « Faire place au changement », le gouvernement soutient que la diversité constitue un facteur déterminant dans l'économie de mondialisation du 21e siècle. À ce titre, il souligne, dans plusieurs discours du Trône prononcés dans les années 2000, l'importance d'une fonction publique qui se distingue par son excellence et témoigne de la diversité du pays. La représentativité de la fonction publique est considérée comme capitale, et les valeurs de compétence, d'impartialité et de représentativité constituent des caractéristiques de la fonction publique du Canada.

En fait, l'objectif global est de faire du Canada un véritable aimant pour les immigrants de partout sur la planète, lui donnant ainsi un avantage unique dans une économie mondialisée. Pour mettre à profit cet atout, le gouvernement prend l'engagement de travailler avec ses partenaires à abattre les barrières afin d'amener des travailleurs qualifiés et étudiants étrangers talentueux à contribuer à l'essor d'un Canada visionnaire.

En 2003, puis en 2005, la priorité gouvernementale qu'est la diversité prend toute son importance, avec la nomination de conseillers supérieurs en matière de diversité, dont le rôle est de conseiller le greffier du Conseil privé sur ce dossier de plus en plus incontournable. En 2005 2006, la CFP collabore avec le conseiller supérieur à un projet pilote de mentorat à l'échelle nationale destiné aux membres des minorités visibles et aux Autochtones, en jumelant des mentors et mentorés.

Conclusion : Leçons tirées au fil des décennies

Depuis les années 1960 jusqu'en 2005, la CFP ne cesse de s'adapter à des changements d'environnement et d'attitude. Elle joue un rôle crucial dans l'amélioration de l'accessibilité aux emplois de la fonction publique fédérale pour tous les Canadiens. Elle y parvient à l'aide d'un cadre législatif de plus en plus favorable et d'un gouvernement pour lequel la représentativité et la diversité sont des priorités, comme en font état les discours du Trône et directives des greffiers du Conseil privé.

Les programmes spéciaux temporaires de recrutement et formation destinés à chaque groupe visé par l'équité en matière d'emploi se poursuivent sous diverses formes et divers noms, qu'il s'agisse de l'égalité des chances (années 1960 et 1970), de l'action affirmative volontaire (années 1980) et de l'équité en matière d'emploi (années 1990) ou de programmes plus généraux financés par le Conseil du Trésor (fin des années 1990 et début des années 2000). Ces programmes ont souvent un succès à court terme qui ne dépasse pas l'étape du financement. Il devient alors clair pour le gouvernement que des mesures législatives fermes s'imposent (modification de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, 1996) pour garantir des chances égales à l'égard de l'emploi aux groupes qui sont depuis toujours exclus. Dans les années 2000, la démarche qui consiste à démarginaliser l'équité en matière d'emploi pour l'intégrer aux fonctions de gestion des ressources humaines paraît plus viable. La LEFP 2003, actuellement en vigueur, offre une marge de manœuvre accrue afin que puissent être atteints les objectifs d'équité en matière d'emploi au moyen du recrutement et de la dotation (pour en savoir plus, voir le chapitre 3). En outre, les plans et programmes d'équité en matière d'emploi sont à présent dans une large mesure associés à la planification intégrée des activités et des ressources humaines propre à chaque ministère.

Il ressort clairement des leçons tirées au fil des décennies que le leadership et l'engagement personnel au plus haut niveau sont essentiels pour faire avancer le dossier de la représentativité. Durant son mandat à la présidence, John Carson fait preuve d'un dévouement exemplaire, éveillant ainsi le leadership de chacun de ses successeurs, notamment Edgar Gallant (Décennie des Nations Unies pour la femme, de 1975 à 1986), Huguette Labelle (efforts pour aider les femmes à franchir le « plafond de verre »), Ruth Hubbard (mise en œuvre de la LEE) et Scott Serson (établissement de la représentativité comme valeur dans le Cadre du mérite fondé sur les valeurs). Les efforts déployés sous l'égide de la présidente actuelle, Maria Barrados, relativement à la mise en œuvre de la LEFP 2003 et d'un cadre intégré de politiques, délégation et responsabilisation, sont abordés dans la prochaine section.

Certains des anciens présidents et commissaires interviewés soulignent également à quel point il importe que la Commission soit représentative de la population, pour faire preuve de leadership et prêcher par l'exemple.

Le gouvernement reconnaît l'importance qu'il y a à fixer des objectifs pour réduire la sous représentation des groupes désignés, tout comme la nécessité d'établir des ratios pour le recrutement et l'avancement professionnel des minorités visibles. Cette démarche se poursuit aujourd'hui. En effet, les objectifs en matière de recrutement et promotion des groupes désignés font partie du plan d'action de l'organisation, dans le cadre de l'initiative de renouvellement de la fonction publique menée par le greffier du Conseil privé. En outre, l'atteinte de résultats est liée à l'évaluation annuelle du rendement des administrateurs généraux par le Comité des hauts fonctionnaires.

Au fil des décennies, la démarche adoptée par la CFP à l'égard de l'équité en emploi a grandement évolué, passant de la mise en œuvre de programmes spéciaux temporaires et de programmes d'action positive à l'intégration d'objectifs et de stratégies d'équité en emploi à ses activités régulières de recrutement et dotation. Le concept du mérite a certes évolué, mais un fait demeure inchangé : la personne à nommer doit être qualifiée, qu'elle fasse partie ou non d'un groupe visé par l'équité en matière d'emploi.

Collaboration avec les partenaires et les intervenants

La CFP apprend une autre leçon de taille : elle doit travailler en partenariat ou collaboration avec tous les intervenants dans la gestion des ressources humaines à la fonction publique (ministères et organismes, organismes centraux, représentants des employés, groupes visés par l'équité en matière d'emploi et fonctionnaires) pour atteindre la représentativité. Au cours des dernières décennies, la CFP redouble donc d'efforts pour entreprendre un dialogue dynamique avec les parlementaires : comparutions devant les comités et rencontres en tête à tête permettant d'aborder des questions d'intérêt et des préoccupations, y compris l'équité en matière d'emploi.

La CFP est souvent appelée à comparaître devant le Comité sénatorial permanent des droits de la personne et le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes pour expliquer comment elle gère sa responsabilité à l'égard de l'équité en matière d'emploi.

De surcroît, on a mis en place des mécanismes pour veiller à ce que les intervenants qui le souhaitent puissent devenir des partenaires dans l'atteinte des objectifs d'équité en emploi. La fonction publique fédérale, notamment la CFP, soutient le Conseil national des minorités visibles, le Conseil national des employés handicapés fédéraux et le Conseil national des employés fédéraux autochtones. Ces conseils jouent un rôle crucial dans la définition des enjeux qui touchent les personnes qu'ils représentent et la formulation d'avis à l'intention du gouvernement fédéral sur l'élaboration et la mise en œuvre de programmes et politiques d'équité en matière d'emploi. Ils prônent le règlement des problèmes qui y sont liés à cet égard et fournissent des avis, tant au sein des ministères ou organismes que dans l'ensemble du gouvernement. Le modèle de gouvernance de ces conseils d'employés est actuellement examiné par le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH), qui relève du SCT.

Le Réseau interministériel sur l'équité en matière d'emploi, anciennement appelé le Forum interministériel sur l'équité en emploi, est un regroupement d'intervenants clés et de spécialistes des ressources humaines qui travaillent dans le domaine de l'équité en matière d'emploi. Il s'agit d'une tribune qui favorise l'échange d'idées et de pratiques et crée des occasions de réseautage, le tout pour faciliter l'atteinte des objectifs d'équité en matière d'emploi et l'établissement d'une fonction publique inclusive. La CFP consulte régulièrement ses membres, leur communique des renseignements et discute avec eux de divers dossiers.

Le Comité mixte sur l'équité en matière d'emploi, antenne du Conseil national mixte, offre une tribune où le BDPRH, la CFP, les ministères et les agents négociateurs, peuvent se consulter et collaborer à propos de l'élaboration, de la mise en œuvre et de la révision de politiques et pratiques qui touchent les groupes désignés à l'échelle de la fonction publique.

Bien sûr, la structure de gouvernance et les membres des différents comités, conseils et réseaux ont changé avec le temps; la CFP continue néanmoins d'entretenir une relation de travail fructueuse avec ces importants groupes d'intervenants en équité en matière d'emploi.

3. La Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 2003 et l'équité en matière d'emploi

La Commission de la fonction publique (CFP), actuellement dirigée par la présidente Maria Barrados (2003-2011) et les commissaires David Zussman (2004-2011) et Manon Vennat (2004-2011), a contribué à mettre en place un nouveau régime de dotation en vertu de la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), entrée en vigueur en 2003.

La présidente Maria Barrados, dans le cadre de la Conférence annuelle en mémoire de John Porter de mars 2004, durant laquelle elle ouvre la voie à l'équité et à la diversité et se questionne sur l'application quotidienne de la Mosaïque verticale de M. Porter, se pose les questions suivantes :

De toute évidence, en protégeant le mérite dans toutes les activités d'embauche et de promotion de la fonction publique, la CFP doit souvent prendre part aux mêmes débats et répondre aux mêmes questions qu'a explorés John dans le cadre de ses travaux de recherche. Comment, par exemple, viser une véritable égalité sociale tout en rendant les systèmes gouvernementaux véritablement ouverts? Comment rendre la fonction publique fédérale juste et représentative tout en tenant compte des divers impératifs auxquels elle est soumise [60]?

La section suivante décrit certaines initiatives que la CFP a mises en place en vue d'aider les administrateurs généraux et gestionnaires hiérarchiques à s'acquitter de leurs responsabilités en vertu de la LEFP 2003. Sous le nouveau régime, la responsabilité à l'égard de l'équité en emploi dans les ministères et organismes, du respect des obligations prévues par la Loi sur l'équité en matière d'emploi (LEE) et de l'atteinte des objectifs gouvernementaux connexes, est déléguée aux administrateurs généraux et à leurs gestionnaires subdélégataires.

Nouvelle législation et changements dans le rôle de la Commission de la fonction publique

En novembre 2003, le Parlement adopte la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), qui vise à faciliter l'embauche des bonnes personnes, au moment et à l'endroit où on en a besoin, à encourager des relations patronales-syndicales axées sur la collaboration, à mettre l'accent sur l'apprentissage et la formation des fonctionnaires à tous les niveaux, et à clarifier les rôles et les responsabilités.

À la LMFP est intégrée une nouvelle LEFP 2003, laquelle dessaisit la CFP de ses responsabilités en matière de formation professionnelle et de certains aspects des recours. Ainsi, Formation et perfectionnement Canada et Formation linguistique Canada relèvent maintenant de l'École de la fonction publique du Canada plutôt que de la CFP. En outre, la gestion des programmes de perfectionnement, comme le Programme de stagiaires en gestion, le programme Cours et affectations de perfectionnement, le Programme de formation accélérée pour les économistes, le Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs, le Programme de préqualification des sous-ministres adjoints et Échanges Canada, est transférée à l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, remplacée en 2009 par le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

Avec la création du nouveau Tribunal de la dotation de la fonction publique, lequel reçoit les plaintes découlant des processus de dotation internes menés au sein des ministères et statue sur celles ci, la CFP n'est plus responsable des appels. Elle conserve toutefois ses fonctions d'enquêteur, comme le prévoit la LEFP 2003.

Bien que la nouvelle LEFP fournisse un nouveau cadre législatif et de nouveaux instruments, son objectif, à l'instar de l'ancienne, est de veiller à ce que les Canadiens profitent d'une fonction publique professionnelle, compétente, impartiale, représentative et apte à leur offrir des services dans la langue officielle de leur choix. Les nominations doivent continuer à être fondées sur le mérite et l'impartialité, ainsi que sur les valeurs de justice, de transparence, d'accessibilité et de représentativité. Les gestionnaires doivent disposer d'un système de dotation rapide, efficace et souple, de façon à atteindre leurs objectifs opérationnels. Les compétences des employés seront renforcées grâce à l'apprentissage et au perfectionnement continus.

Ainsi, en vertu de la LEFP 2003 :

  • la CFP possède toujours le pouvoir exclusif de procéder à des nominations internes et externes à la fonction publique;
  • la CFP est incitée à déléguer davantage de pouvoirs aux administrateurs généraux et chefs d'organismes, mais ceux ci demeurent entièrement responsables de l'exercice des pouvoirs de nomination qui leur sont délégués;
  • la CFP rend toujours compte au Parlement au sujet de l'intégrité globale des nominations dans la fonction publique.

Loi sur l'équité en matière d'emploi 2003 et l'équité en matière d'emploi

Selon la LEFP 2003, la représentativité et la diversité font partie intégrante de la fonction publique. Dans son préambule, la LEFP fait état des avantages pour le Canada de pouvoir compter sur une fonction publique représentative de la diversité canadienne, dont les membres proviennent de toutes les régions du pays, et qui réunit des personnes d'horizons, de compétences et de professions très variés.

Zone de sélection

La LEFP 2003 offre aux administrateurs généraux une nouvelle marge de manœuvre pour favoriser l'équité en matière d'emploi. Elle leur permet notamment d'ouvrir des postes uniquement aux membres d'un ou de plusieurs groupes désignés, grâce à des zones de sélection restreintes. Il s'agit d'une amélioration par rapport à l'ancien système, dans lequel les administrateurs généraux devaient, au moyen d'une analyse de rentabilisation, faire approuver par la CFP leurs programmes d'équité en matière d'emploi avant de pouvoir limiter la zone de sélection d'un processus de nomination à un ou à plusieurs groupes désignés. Aux termes des Lignes directrices sur l'équité en emploi dans le processus de nomination de la CFP, cette décision doit être conforme au plan d'équité en matière d'emploi ou au plan des ressources humaines de l'administration.

La LEFP 2003 permet également aux membres d'un groupe visé par l'équité en matière d'emploi d'être ajoutés à une zone de sélection. Autrement dit, il est possible d'élargir les critères géographiques, organisationnels ou professionnels pour faciliter la participation des membres des groupes visés par l'équité en matière d'emploi à un processus de sélection.

Critères de mérite – besoins organisationnels

La LEFP 2003 favorise également la promotion de l'équité en emploi grâce à une nouvelle caractéristique, soit la définition qu'elle donne au mérite. En effet, elle permet à l'administrateur général ou au gestionnaire d'embauche subdélégataire d'intégrer au processus de présélection et de sélection tout besoin organisationnel, actuel ou futur. L'administrateur général ou le gestionnaire subdélégataire peut également tenir compte des besoins actuels ou futurs de la fonction publique en général, tels qu'ils sont ciblés par l'employeur. Ainsi, les administrateurs généraux peuvent déterminer dans leurs plans de ressources humaines ou d'équité en matière d'emploi que les objectifs d'équité en matière d'emploi répondent à un besoin organisationnel – pour ensuite en tenir compte à tout moment durant le processus de nomination.

Conformément à la démarche intégrée adoptée par la CFP, l'équité en matière d'emploi est incorporée au processus d'élaboration de politiques, de la planification à la promulgation du nouveau cadre de nomination.

Afin d'aider les administrateurs généraux à établir un système de dotation qui répond à leurs besoins et de s'assurer qu'ils respectent les exigences législatives et les valeurs fondamentales, la CFP élabore un cadre de nomination [61] qui compte trois éléments : les lignes directrices en matière de nomination, la délégation et la responsabilisation.

En outre, étant donné son rôle de surveillance accru, la CFP intègre à son plan de vérification les enjeux et questions d'équité en matière d'emploi s'il y a lieu, puisqu'elle évalue l'efficacité des démarches et activités de dotation qui peuvent avoir des répercussions sur la représentativité de la fonction publique.

Approche intégrée de la Commission de la fonction publique à l'égard de l'équité en matière d'emploi

La LEFP 2003 ne modifie en rien la responsabilité de l'employeur à l'égard de la représentativité dans la fonction publique, ni la responsabilité de la CFP envers la réalisation continue de progrès afin d'établir un régime de dotation exempt de préjugés et d'obstacles. La LEE, quant à elle, précise toujours l'orientation et les pouvoirs principaux de la CFP, du Conseil du Trésor, des ministères et organismes en ce qui concerne leurs obligations relatives à l'équité en matière d'emploi.

La CFP remplit son mandat de surveillance à l'égard du mérite en appliquant la LEFP et certaines dispositions de la LEE. Les modifications apportées à la LEFP rappellent également l'importance d'une approche intégrée à l'égard de l'équité en matière d'emploi, comme l'indique la présidente Maria Barrados :

À mon avis, l'équité en matière d'emploi doit être intégrée à nos activités courantes, à commencer par nos plans et priorités. L'équité en matière d'emploi ne peut pas être prise comme un ajout ou un après coup [62].

L'approche intégrée de la CFP à l'égard de l'équité en matière d'emploi, décrite ci dessous, est adoptée par la Commission en 2004 et demeure en vigueur aujourd'hui. Ainsi, la CFP :

  • place l'équité en matière d'emploi à l'avant plan du processus grâce à la planification et à l'intégration;
  • tient compte de l'équité en matière d'emploi dans tous les secteurs d'activités et pour toutes les fonctions;
  • élabore et examine le cadre stratégique des processus de nomination, y compris les lignes directrices liées à l'équité en matière d'emploi;
  • intègre, s'il y a lieu, les enjeux et questions associés à l'équité en matière d'emploi à son plan de vérification;
  • travaille en étroite collaboration avec le BDPRH, la Commission canadienne des droits de la personne, les ministères et organismes et les intervenants.

Examen de la Loi sur l'équité en matière d'emploi

En vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l'équité en matière d'emploi (LEE), celle ci doit faire l'objet d'un examen complet tous les cinq ans. En décembre 2006, la Chambre des communes adopte donc une motion demandant au Comité permanent des ressources humaines, du développement social et de la condition des personnes handicapées de réaliser cet examen. Par la suite, en réponse à une demande du sous ministre du Travail, la CFP présente un rapport d'avancement sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'équité en matière d'emploi à la fonction publique fédérale depuis le dernier examen de la LEE, ainsi que sur la manière dont l'équité en matière d'emploi a été intégrée à l'application de la nouvelle LEFP.

En février 2007, la CFP présente son point de vue et ses préoccupations sur plusieurs questions liées aux activités et à l'efficacité de la LEE, dans un document de consultation qui servira de point de départ pour les discussions avec les principaux intervenants en équité en matière d'emploi dans le système de nomination de la fonction publique [63].

La CFP croit que la LEE, telle qu'elle est structurée, fournit à la Commission un cadre raisonnable lui permettant d'accomplir son mandat en vertu de la LEFP. Si des changements sont requis, il est possible de les examiner ou apporter dans le cadre du prochain examen quinquennal de la LEE.

Soutien aux ministères pour l'équité en matière d'emploi

Voici un aperçu des politiques et de l'orientation en équité en matière d'emploi que la CFP fournit aux ministères et organismes assujettis à la LEFP 2003.

Lignes directrices et orientation

La nouvelle LEFP entrant entièrement en vigueur le 31 décembre 2005, la CFP élabore et établit un cadre de nomination comprenant un cadre de responsabilisation en gestion de la dotation, un instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination et un ensemble de lignes directrices visant à aider les ministères et organismes à appliquer les nouvelles dispositions. Elle lance également, pour appuyer les ministères et organismes, des lignes directrices globales sur l'équité en matière d'emploi [64] et un guide [65] sur la manière d'intégrer l'équité en matière d'emploi au processus de nomination.

L'obligation de prendre des mesures d'adaptation en ce qui a trait à la dotation est intégrée au cadre de nomination de la CFP, ainsi qu'à ses lignes directrices, guides et outils, en vertu de la LEFP 2003. Le Guide relatif à l'évaluation des personnes handicapées [66] de la CFP fait également l'objet d'un examen.

En mars 2008, afin de fournir un soutien supplémentaire aux organisations, la CFP publie la déclaration Le mérite : atteindre la représentativité [67] pour rappeler le lien qui existe entre le mérite et la représentativité selon la LEFP 2003 et la LEE. Elle lance également le nouvel outil Accroître la représentativité dans la fonction publique [68], qui fournit aux administrateurs généraux, gestionnaires et spécialistes des ressources humaines des conseils pratiques sur la façon d'établir une main d'œuvre représentative.

En janvier 2010, en réponse aux préoccupations soulevées par les employés fédéraux autochtones, la CFP met en œuvre une approche pangouvernementale concernant l'affirmation d'affiliation autochtone [69] afin d'éliminer les fausses déclarations d'appartenance à un groupe autochtone. Cette approche prévoit notamment l'utilisation obligatoire du formulaire d'affirmation d'affiliation autochtone pour les processus de nomination qui ciblent les Autochtones.

En mai 2010, la CFP et le BDPRH rédigent conjointement une lettre destinée aux chefs des ressources humaines portant sur l'utilisation, aux fins de l'auto-identification, des renseignements fournis dans les autodéclarations [70], afin d'obtenir des données sur l'équité en matière d'emploi plus précises et de réduire le fardeau en matière de production de rapports. Dans le but de répondre aux besoins des ministères et organismes, d'autres directives figurent dans les Notes explicatives sur l'autodéclaration en matière d'équité en emploi dans le processus de dotation [71].

En novembre 2010, la présidente de la CFP prononce une déclaration au sujet de l'équité en emploi [72] afin de confirmer que la LEFP établit le cadre en matière de dotation à la fonction publique fédérale et qu'elle indique précisément que la zone de sélection doit être limitée aux groupes visés par l'équité en matière d'emploi dans les cas où des écarts de représentation existent actuellement ou existeront dans le futur.

Recherches et études

En décembre 2006, la CFP publie un rapport intitulé Étude sur le déclin du taux de nominations chez les groupes visés par l'équité en matière d'emploi : rapports de présélection automatiques et nominations de 2000 à 2005 [73], lequel indique que le taux de nominations chez les membres des minorités visibles a considérablement diminué, ce qui n'est pas le cas chez les autres groupes désignés.

En 2009, la CFP rédige le rapport intitulé Déclin des groupes visés par l'équité en matière d'emploi lors du recrutement [74], lequel conclut que le nombre de membres des minorités visibles dans les processus de recrutement diminue principalement à deux étapes du processus : le moment où les organisations déterminent, à partir de leur examen, les candidatures qui doivent être retenues aux fins de traitement, et celui où elles déterminent les candidats qui doivent être convoqués en entrevue, après l'étape de l'évaluation.

Bassins de cadres préqualifiés faisant partie des minorités visibles

L'effectif de la direction fournit le leadership et constitue le modèle permettant d'apporter les changements nécessaires à la culture organisationnelle des ministères et organismes. En 2007, la CFP est à l'origine d'un effort pangouvernemental qui vise à augmenter la représentation des minorités visibles chez les cadres (groupe EX). Ainsi, grâce à un processus de recrutement externe, est établi un bassin de 41 candidats préqualifiés pour un poste EX-1, à partir duquel 27 nominations sont effectuées. Un deuxième processus externe a lieu en 2008, lequel débouche sur un bassin de 30 candidats préqualifiés, dont 17 sont nommés dans les ministères et organismes.

Centre d'excellence autochtone

En 2007, la CFP crée à Winnipeg le Centre d'excellence autochtone, qui offre aux ministères et organismes des conseils et services spécialisés en matière de recrutement de personnes autochtones à la fonction publique.

Plan d'action pour le renouvellement de la fonction publique

Depuis 2007 2008, la CFP aide les ministères et organismes à mettre en œuvre le Plan d'action pour le renouvellement de la fonction publique du greffier du Conseil privé. Selon ce plan d'action, il faut faire du recrutement une priorité et s'assurer que les administrateurs généraux veillent à ce que la fonction publique compte dans ses rangs des diplômés hautement qualifiés dans tous les domaines et soit représentative de la diversité du Canada.

La CFP aide aussi les ministères et organismes à exécuter le Plan d'action 2008 2009 pour le renouvellement de la fonction publique [75]. Ce plan invite les administrateurs généraux à présenter une offre d'emploi à au moins 4 000 é pour des postes de periode indéterminée, et à accélérer la réduction des écarts de représentation chez les membres des minorités visibles dans la fonction publique.

En 2009, la CFP produit un rapport sur le taux de recrutement au sein de trois groupes visés par l'équité en matière d'emploi (tous sauf les femmes) en se servant des renseignements tirés des autodéclarations fournies par les postulants dans le système de recrutement électronique. Elle poursuit également sa collaboration avec le BDPRH, en vue de dégager une méthodologie commune permettant de mesurer les taux de représentation des groupes désignés dans les processus de nomination et au sein de l'effectif et d'en faire rapport. Le greffier du Conseil privé utilise les taux annuels de recrutement dont fait état la CFP pour les groupes visés par l'équité en matière d'emploi pour rédiger ses rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada [76]. Selon les résultats de la CFP, le recrutement des membres des minorités visibles est supérieur à leur disponibilité au sein de la population active, et il augmente de façon constante depuis 2006-2007 (voir le tableau 1 à la section 4).

Conclusion

Tirant parti du travail effectué par les commissions précédentes, la CFP est parvenue à élaborer ou mettre en œuvre un nouveau cadre de nomination sous le régime de la LEFP 2003, laquelle prend en compte les exigences de la LEE. Comme on a pu l'observer au cours des dernières décennies, le leadership et l'engagement aux plus hauts échelons sont des facteurs essentiels de réussite.

Le principe du mérite, selon lequel la personne nommée doit être qualifiée, qu'elle fasse partie ou non d'un groupe visé par l'équité en matière d'emploi, n'a pas changé. Toutefois, la zone de sélection ainsi que la définition et l'application du principe du mérite en vertu de la nouvelle LEFP offrent aux ministères et organismes une marge de manœuvre accrue pour réaliser une fonction publique représentative.

Le recours par la CFP à une démarche de recherche et d'analyse fondée sur les faits permet d'obtenir des renseignements et points de vue nouveaux sur des questions complexes, comme le déclin du recrutement chez les membres des minorités visibles et les taux de nominations des groupes désignés dans les processus externes annoncés. Les objectifs de recrutement pour les membres des groupes désignés, fixés dans les plans d'action pour le renouvellement de la fonction publique publiés chaque année par le greffier du Conseil privé, contribuent également à la création d'une fonction publique représentative.

L'approche intégrée à l'égard de l'équité en matière d'emploi ne cesse d'évoluer, et il y a donc toujours la possibilité de l'améliorer. L'application de cette approche requiert des efforts conscients et examens réguliers afin que l'équité en matière d'emploi soit prise en compte dans la planification et mise en œuvre de tous les secteurs d'activités de la CFP.

4. Progrès réalisés et voie à suivre

Cette section fait état des progrès réalisés relativement au recrutement chez les quatre groupes visés par l'équité en matière d'emploi, soit les Autochtones, les personnes handicapées, les membres des minorités visibles et les femmes, au sein de la fonction publique sous le régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) actuellement en vigueur (2003). Les principaux enjeux liés à l'équité en matière d'emploi avec lesquels la Commission de la fonction publique (CFP) doit composer actuellement y sont également exposés, de même que des orientations à prendre dans le futur.

Évaluation des progrès réalisés

Nouvelle méthode de calcul du taux de recrutement

Depuis toujours, la CFP calculait le taux de nominations des membres des groupes visés par l'équité en matière d'emploi en comparant les renseignements sur les nominations avec ceux de la Banque de données sur l'équité en emploi (BDEE), fournis par le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

La BDEE contient des données recueillies par les organisations fédérales par l'entremise du processus volontaire d'auto identification des employés. Elle est présentée au moins une fois par année au BDPRH.

Dans son Rapport annuel de 2007-2008, la CFP signale que « des changements récents apportés à la base de données de la CFP sur les postulants ont révélé que le nombre de nominations de membres de minorités visibles à la fonction publique semble avoir été sous estimé[77] ». En conséquence, le nombre et le pourcentage de membres des minorités visibles nommés en 2007 2008 ne figurent pas dans le rapport.

Depuis, la CFP travaille avec le BDPRH (anciennement Agence de la fonction publique du Canada) ainsi qu'avec le Bureau du Conseil privé, la Commission canadienne des droits de la personne, Ressources humaines et Développement des compétences Canada – Travail et Statistique Canada pour régler cette question importante.

Depuis la mise en œuvre complète de son système de recrutement électronique en 2006, la CFP peut utiliser une nouvelle méthode pour calculer le taux de recrutement à la fonction publique des Autochtones, des personnes handicapées et des membres des minorités visibles, grâce à « l'autodéclaration[78] » des postulants plutôt qu'à « l'auto identification[79] » des employés, comme c'était le cas auparavant.

La méthode consiste à comparer les données d'autodéclaration obtenues grâce au Système de ressourcement de la fonction publique [80] (SRFP) et les données de nomination comprises dans le Système d'information analytique sur les emplois [81], afin de calculer le taux de recrutement des trois groupes désignés mentionnés ci dessous, dans le cadre de processus annoncés. Pour connaître le taux de recrutement des femmes, on utilise le système de la paye, comme auparavant.

Le tableau 1 illustre que le taux de recrutement de trois groupes visés par l'équité en matière d'emploi (Autochtones, membres des minorités visibles, femmes) est supérieur à leur disponibilité au sein de la population active (DPA) depuis quatre exercices. Cependant, au cours de la même période, le taux de recrutement chez les personnes handicapées est demeuré inférieur à leur DPA.

Tableau 1 : Pourcentage des nominations à des postes de période indéterminée ou de durée déterminée de trois mois ou plus dans la fonction publique, selon le groupe désigné au titre de l'équité en matière d'emploi et l'exercice, par rapport à la disponibilité au sein de la population active (DPA) en 2006
Groupe désigné 2006-2007
%
2007-2008
%
2008-2009
%
2009-2010
%
2006 DPA
%
Autochtones 4,2 4,4 4,2 4,6 3,0
Personnes handicapées 3,9 3,3 3,3 3,1 4,0
Membres des minorités visibles 15,6 17,3 18,8 21,2 12,4
Femmes (d'après le système de la paye) 55,6 58,0 57,1 55,5 52,3

Source : Rapports annuels de la CFP de 2008-2009 et 2009-2010

Autochtones

Bien que le recrutement des Autochtones et leur représentation globale au sein de la fonction publique (tableau 1) soient supérieurs à leur DPA, il est à noter que 41,7 % d'entre eux travaillent dans seulement trois ministères : Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), Service correctionnel du Canada, et Ressources humaines et Développement des compétences Canada [82]. AINC a par ailleurs adopté, par suite d'une entente conclue avec l'Assemblée des Chefs du Manitoba, une stratégie intitulée Stratégie d'emploi 50 pour cent autochtone [83], laquelle est directement liée à son mandat particulier.

Selon le rapport publié en 2008 par Statistique Canada intitulé Peuples autochtones du Canada en 2006 : Inuits, Métis et Premières nations, Recensement de 2006, la population autochtone rajeunit. La population active au sein de ce groupe devrait donc continuer à augmenter au cours des dix prochaines années, d'où la hausse de leur DPA depuis 1996. Au Canada, huit Autochtones sur dix vivent en Ontario ou dans les provinces de l'Ouest. C'est d'ailleurs là que la population autochtone augmentera le plus au cours de la prochaine décennie.

Personnes handicapées

Le taux de recrutement des personnes handicapées à la fonction publique est passé de 3,9 % à 3,1 % au cours des quatre derniers exercices (tableau 1). De même, le taux de candidature se situe autour de 3 % [84]. Ces deux taux sont inférieurs à la DPA, qui affiche 4 %. Parmi les membres de ce groupe, 51 % ont plus de 50 ans, et leur taux de départ se situe à 7,7 % [85].

La CFP s'inquiète du fait que le faible taux de recrutement, l'âge et le nombre élevé de cessations d'emploi chez les personnes handicapées pourraient éventuellement mener à une sous représentation. La CFP examine actuellement des manières d'inciter davantage de personnes handicapées à postuler des emplois à la fonction publique. Elle travaille également avec les ministères et organismes à l'élaboration et à la mise en œuvre de stratégies de communication et recrutement plus efficaces.

Membres des minorités visibles

Le taux de recrutement des membres des minorités visibles a augmenté constamment, passant de 15,6 % en 2006-2007 à 21,2 % en 2009-2010, chiffres qui sont supérieurs à la DPA qui se situe à 12,4 % (tableau 1).

Statistique Canada prévoit que les membres des minorités visibles constitueront environ un tiers de la population canadienne en 2031, soit près du double de la proportion observée dans le recensement de 2006 [86]. Il importe donc, pour créer une fonction publique représentative, de garder le cap sur le recrutement de membres des minorités visibles et le maintien en poste de ceux-ci, ainsi que de leur offrir des chances égales d'avancement professionnel.

Femmes

Depuis quatre exercices, le taux de recrutement des femmes à la fonction publique dépasse leur disponibilité au sein de la DPA (tableau 1).

Enjeux principaux et orientations futures

Équité en matière d'emploi : statistiques

Pour mesurer les progrès de l'équité en matière d'emploi, il est essentiel de disposer de données quantitatives et qualitatives. Alors que le Conseil du Trésor doit produire des rapports sur la représentation des groupes désignés au sein de la fonction publique, c'est la CFP qui doit rendre compte de leur taux de nominations à la fonction publique et au sein de celle ci.

Depuis 2008-2009, la CFP rend publics, dans ses rapports annuels au Parlement, les taux de candidature et recrutement des Autochtones, des personnes handicapées et des membres des minorités visibles à la fonction publique, en utilisant la nouvelle méthodologie. La CFP relève d'importantes différences au chapitre de la nomination de membres des minorités visibles provenant de l'extérieur de la fonction publique, selon qu'elle utilise le SRFP (nouvelle méthode) ou la BDEE (ancienne méthode) pour recueillir ses données.

Cette situation donne lieu en 2009 à un examen des approches, pratiques et systèmes organisationnels visant à recueillir les données sur l'auto identification, de façon à déterminer les causes de cet écart. À la lumière des résultats de cet examen, la CFP et le BDPRH rédigent conjointement, en mai 2010, une lettre destinée aux chefs des ressources humaines, dans laquelle ils indiquent que les ministères et organismes peuvent se servir, aux fins de l'auto identification, des renseignements que leurs employés auront fournis dans leur autodéclaration, à condition toutefois d'avoir obtenu leur consentement préalable. En novembre 2010, afin de répondre aux questions de certaines organisations, la CFP diffuse des notes explicatives supplémentaires sur l'autodéclaration relative à l'équité en matière d'emploi dans le processus de nomination.

La CFP et le BDPRH continueront à surveiller les résultats et travailler à l'élaboration d'une méthodologie commune à long terme permettant de calculer les taux de nominations et représentation des groupes visés par l'équité en matière d'emploi, et d'en faire rapport.

Comprendre le mérite et la représentativité

Le mérite et la représentativité sont des éléments cruciaux de la LEFP et de la LEE. Un des défis continuels de la CFP est de s'assurer que les fonctionnaires, tout comme les intervenants et le grand public, comprennent la relation entre ces deux valeurs.

La LEFP 2003 définit le mérite pour la première fois. De plus, elle comprend des dispositions dont l'objet est d'aider les ministères et organismes à accroître la représentativité de la fonction publique fédérale. Le mérite exige que les personnes qui doivent être nommées respectent les qualifications essentielles du poste, y compris la compétence dans les langues officielles, et qu'on prenne en compte ce qui suit :

  • les qualifications considérées comme un atout pour le travail à effectuer, que ce soit actuellement ou dans l'avenir;
  • les exigences opérationnelles actuelles et futures;
  • les besoins actuels et futurs de l'organisation ou de la fonction publique dans son ensemble, ce qui pourrait comprendre les objectifs d'équité en matière d'emploi.

L'objectif de se doter d'une fonction publique représentative semble généralement accepté. Cependant, le concept du mérite et la manière dont celui-ci est appliqué pour atteindre la représentativité ne sont pas toujours compris. Cette situation se remarque en particulier chez les gestionnaires d'embauche, fonctionnaires et membres des groupes désignés. En mars 2008, afin de fournir un soutien supplémentaire aux organisations, la CFP met à jour et publie la déclaration Le mérite : atteindre la représentativité pour rappeler le lien qui existe entre le mérite et la représentativité selon la LEFP 2003 et la LEE. Elle lance également le nouvel outil Accroître la représentativité dans la fonction publique, qui fournit aux administrateurs généraux, gestionnaires et professionnels des ressources humaines des conseils pratiques sur la façon d'établir un effectif représentatif.

En 2010, l'attention médiatique accordée à un processus annoncé réservé à un ou à plusieurs groupes désignés relance le débat public sur les pratiques d'embauche justes à la fonction publique et révèle une méconnaissance persistante de l'équité en matière d'emploi, du mérite et de la représentativité. Devant cette situation, la présidente Maria Barrados émet une déclaration visant à réaffirmer la position de la CFP à l'égard de l'embauche et de l'équité en matière d'emploi.

La CFP continuera à expliquer ce en quoi consistent le mérite et la représentativité afin que tous les ministères et organismes contribuent à l'atteinte de la représentativité et que le public comprenne mieux le lien qui unit le mérite, la représentativité et les autres valeurs de nomination.

Déclin du taux de nominations chez les groupes désignés

On utilise le terme « déclin du taux de nominations » pour désigner l'écart entre le nombre de candidats ou de candidatures et le nombre de nominations pour un certain groupe visé par l'équité en matière d'emploi. Un déclin élevé chez les groupes désignés constitue un grand problème, en raison de ses répercussions sur la capacité du gouvernement fédéral à établir une fonction publique représentative de la diversité canadienne.

En 2006, la CFP publie une étude sur le déclin du taux de nominations chez les groupes visés par l'équité en matière d'emploi, fondée sur les données du processus de recrutement général de la CFP au cours des exercices 2000 2001 à 2004 2005. Parmi tous les candidats, les membres des minorités visibles sont les plus éduqués. L'étude, réalisée selon une méthode axée sur les candidatures, confirme en outre que, dans le contexte de l'ancienne LEFP, le déclin du taux de nominations chez les membres des minorités visibles était considérable (25,7 % des candidatures par rapport à 10,5 % des nominations, soit une différence de 15,2 points) et observable à différents degrés selon le groupe professionnel, la région et le ministère. Selon la même étude, il n'y a pas de déclin global chez les Autochtones, les femmes et les personnes handicapées.

En 2009, la CFP publie le rapport définitif sur une étude qui vise à déterminer si, dans le contexte de la LEFP 2003, la candidature des personnes qui s'autodéclarent membres d'un groupe visé par l'équité en matière d'emploi est rejetée plus rapidement que celle des autres et, le cas échéant, à quelle étape du processus de recrutement tel est le cas. L'étude, qui porte sur les postulants uniques, permet de constater que les personnes handicapées et les membres des minorités visibles affirment postuler un plus grand nombre de postes (respectivement 13 et 14 demandes d'emploi par postulant), par rapport au groupe de référence (8 demandes d'emploi par postulant). Le déclin du taux de nominations chez les membres des minorités visibles, en fonction des postulants, est d'environ 4 %, un chiffre de beaucoup inférieur aux 15 % de l'étude précédente, axée sur les demandes d'emploi. En outre, les candidatures sont principalement rejetées à deux étapes précises du processus : après l'examen des demandes d'emploi, et après l'évaluation. Ici aussi, aucun déclin n'est observé chez les personnes handicapées et les Autochtones.

La CFP effectue également des recherches qualitatives, sous forme d'études de cas et d'analyses approfondies, sur ce qui se produit aux différentes étapes du processus de nomination. Ainsi, les processus de recrutement collectif pour les groupes Gestion du personnel (PE) et Gestion des systèmes d'ordinateurs (CS) font l'objet d'un examen. Les études de cas concluent que même si l'engagement de la haute direction est important, un processus de recrutement qui contribue à l'atteinte des objectifs d'équité en matière d'emploi se caractérise avant tout par une démarche intensive et souple. Les deux études de cas montrent que l'utilisation de plusieurs outils et méthodes d'évaluation, comme l'établissement de ratios relatifs à l'équité en matière d'emploi et l'application de l'équité en matière d'emploi à titre de besoin organisationnel aux fins de présélection et sélection, entraîne des résultats positifs pour les membres des groupes désignés.

En 2010, la CFP analyse les taux de candidature et recrutement des groupes visés par l'équité en matière d'emploi en fonction de l'organisation et du groupe professionnel, dans le but de repérer les obstacles et d'élaborer des stratégies appropriées pour améliorer la représentation des groupes désignés à tous les niveaux au sein de la fonction publique. La CFP communiquera ses résultats aux ministères et organismes, et les invitera à travailler de concert à l'établissement d'une fonction publique représentative.

Affirmation d'affiliation autochtone

Les renseignements compris dans les autodéclarations sont fournis par les postulants sur une base volontaire dans le cadre d'un processus de nomination. Contrairement à l'auto identification, il est possible de les vérifier afin de s'assurer que les exigences en matière de présélection ou sélection d'un processus de nomination sont respectées.

Au fil des ans, il est arrivé à quelques reprises que des gestionnaires d'embauche se disent préoccupés par la possibilité que des postulants fassent de fausses autodéclarations afin d'obtenir un emploi réservé aux groupes désignés, problème que n'ont pas signalé les collectivités des membres des minorités visibles ou des personnes handicapées.

En revanche, en ce qui concerne les employés autochtones, ce problème est soulevé pour la première fois par l'entremise du Groupe consultatif des Autochtones de la CFP. Pour remédier à la situation, en 2000, la CFP, le SCT et AINC élaborent, à l'aide des commentaires de groupes autochtones internes, un formulaire de déclaration pour la participation au Programme d'emploi des Autochtones, qui se veut une mesure dissuasive. Le premier formulaire est mis à l'essai dans le cadre d'un projet pilote pour les processus externes à l'échelle de la fonction publique en 2000 2001. Cependant, l'utilisation du formulaire n'est pas obligatoire et n'est régie par aucune ligne directrice. Puisque le formulaire n'est pas utilisé uniformément dans la fonction publique, on cesse de l'utiliser en 2002. Toutefois, AINC continue de l'utiliser, principalement en raison de sa Stratégie d'emploi 50 pour cent autochtone.

La question des fausses autodéclarations est de nouveau soulevée en 2006 par le Comité pour l'avancement de l'emploi autochtone d'AINC et le Conseil national des employés fédéraux autochtones. Après de nombreuses consultations avec des groupes d'intervenants internes et externes, la CFP introduit, le 1er janvier 2010, une approche de dissuasion à l'égard des fausses déclarations. Celle ci doit être mise en œuvre à l'échelle du gouvernement. Elle s'énonce en trois volets :

  1. Tous les ministères et organismes assujettis à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique doivent utiliser un formulaire d'affirmation d'affiliation autochtone pour ce qui concerne les processus de nomination internes et externes, annoncés et non annoncés, visant les Autochtones.
  2. La CFP encourage les ministères et organismes à préciser, dans l'énoncé des critères de mérite, les exigences ou compétences qui sont liées à l'emploi à titre de qualifications essentielles ou de qualifications constituant un atout, comme la connaissance d'une langue, de la culture, des valeurs ou des coutumes autochtones, si elles sont pertinentes.
  3. La CFP fournit de l'information, des outils et des lignes directrices aux organisations et candidats pour assurer l'uniformité de la mise en œuvre de cette approche ainsi que sa compréhension.

La CFP assure une surveillance durant la première année de mise en œuvre de cette démarche, afin d'en évaluer les avantages et effets et de déterminer si des changements sont nécessaires. La CFP transmet un résumé des rapports envoyés par les ministères et organismes sur les trois premiers trimestres aux intervenants internes et externes, et les invite à lui fournir une rétroaction, dans le cadre de l'évaluation de la mise en œuvre. Il y a eu plusieurs plaintes concernant de fausses déclarations d'affiliation autochtone. Elles font actuellement l'objet d'un examen afin de déterminer si la CFP doit mener une enquête.

À l'aide de cette initiative, la CFP remplit son rôle qui consiste à protéger l'intégrité du système de dotation, tout en remédiant aux préoccupations de la collectivité autochtone.

Efficacité des méthodes de recrutement axées sur l'équité en matière d'emploi

En vertu de la LEFP, la CFP a le mandat de veiller à ce que la fonction publique soit compétente, impartiale et représentative de la diversité canadienne, et apte à offrir des services aux Canadiens dans la langue officielle de leur choix. Chaque année, la CFP présente au Parlement un rapport sur ses activités, notamment les progrès réalisés relativement à l'équité en matière d'emploi dans les activités de recrutement et dotation.

Selon la LEE, la CFP partage avec le Conseil du Trésor les responsabilités qui incombent à l'employeur. La CFP est chargée de déterminer et d'éliminer les obstacles en matière de recrutement et dotation, et d'élaborer des règles et usages positifs qui contribuent à la représentativité de la fonction publique.

En vertu de l'article 16 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, il n'est pas discriminatoire d'adopter des programmes spéciaux afin de prévenir, diminuer ou supprimer des désavantages. Par ailleurs, la collecte de renseignements relatifs à un motif de distinction illicite est permise si le but est d'adopter ou d'exécuter un programme, plan ou arrangement spécial. Les programmes spéciaux comprennent les règles et usages positifs prévus par la LEE, ainsi que la définition d'une zone de sélection dans le cadre d'un processus de nomination, prévue à l'article 34 de la LEFP 2003.

Afin de déterminer l'efficacité de méthodes de recrutement axées sur l'équité en matière d'emploi pour les groupes désignés, la CFP procède à l'examen des nominations effectuées au terme de deux types de processus, soit a) ceux pour lesquels la zone de sélection est réservée à au moins un groupe désigné, et b) ceux pour lesquels l'équité en matière d'emploi constitue un besoin organisationnel dans les critères de mérite.

En outre, une analyse documentaire des stratégies de recrutement efficaces pour les personnes handicapées vient d'être publiée [87]. Parmi les prochaines étapes, mentionnons les discussions qui auront lieu avec les ministères d'embauche sur la mise à l'essai, dans le cadre de projets pilotes, de certaines des stratégies de communicationet recrutement dégagées de l'analyse.

Regard vers l'avenir

La fonction publique du Canada est une institution nationale qui se doit d'être représentative de la population qu'elle sert. Elle gagne en pertinence et légitimité si elle peut compter sur des employés qualifiés qui témoignent de la diversité qui caractérise la population canadienne sur le plan de l'origine ethnique, de la langue, de la culture et de l'expérience. Cette diversité permet d'obtenir de meilleurs résultats lorsqu'il s'agit de l'élaboration de lignes directrices ainsi que de la création et prestation de services et programmes à l'intention des Canadiens.

Comme il en a été question dans ce document, la CFP déploie des efforts et joue un rôle de leadership afin d'améliorer la représentativité de la fonction publique dans un contexte d'expansion et de restrictions budgétaires, de restructuration gouvernementale, de réduction des effectifs ou de réforme. Il sera important de maintenir le cap et de poursuivre les efforts collectifs afin de promouvoir activement la valeur qu'est la représentativité. Ainsi, les progrès déjà enregistrés pourront se confirmer.

Les objectifs de renouvellement de la fonction publique fixés par le greffier, qui comprennent les priorités et buts en matière de recrutement des membres des minorités visibles, ont donné de bons résultats. Pour les atteindre cependant, il faudrait prêter une attention toute particulière à l'amélioration du taux de recrutement des personnes handicapées et à l'avancement professionnel des membres des groupes visés par l'équité en matière d'emploi dans la fonction publique et faire preuve de leadership à cet égard.

Les ministères et organismes peuvent continuer de peaufiner leur démarche intégrée à l'égard de la planification des activités, des ressources humaines et de l'équité en matière d'emploi et à utiliser la marge de manœuvre que permet la LEFP 2003 non seulement pour doter des postes vacants, mais également pour combler les écarts de représentation actuels et futurs.

Pour sa part, la CFP a mis en œuvre son approche intégrée envers l'équité en matière d'emploi dans tous les secteurs d'activités. Elle doit en outre mener des recherches et analyses sur les questions soulevées dans ce document et d'autres enjeux nouveaux. Enfin, la CFP doit communiquer ses résultats et constatations au Parlement et aux autres intervenants. L'équité en matière d'emploi est un sujet complexe : la CFP poursuit son engagement et continue de travailler main dans la main avec les intervenants, tant à la fonction publique fédérale qu'à l'extérieur, et collaborer avec eux pour obtenir des résultats.

Annexe 1 : Extraits des principaux textes de loi liés à l'équité en matière d'emploi

Cette liste n'est pas exhaustive.

Législation en vigueur

Charte canadienne des droits et libertés 1982

La Charte canadienne des droits et libertés proclame que le Canada est une société libre et démocratique; elle établit les droits à l'égalité, indépendamment de toute discrimination, et elle prévoit la mise en place de programmes spéciaux destinés à améliorer la situation de groupes défavorisés.

  • Paragraphe 15(1) : interdit la discrimination fondée sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
  • Paragraphe 15(2) : autorise les programmes spéciaux destinés à régler la situation de personnes défavorisées.

Loi canadienne sur les droits de la personne 1985

La Loi canadienne sur les droits de la personne établit le droit de tous les individus à l'égalité des chances et à la prise de mesures visant à la satisfaction de leurs besoins, indépendamment de toute discrimination. Elle autorise les programmes et les plans spéciaux destinés à prévenir, à diminuer ou à supprimer les désavantages que subit une personne ou un groupe de personnes pour les motifs énoncés à l'article 3.

  • Article 3 : énonce les motifs de distinction illicite, soit la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, l'orientation sexuelle, l'état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l'état de personne graciée.
  • Alinéa 15(1)a) : prévoit que les exigences professionnelles doivent être justifiées.
  • Paragraphe 15(2) : dispose que les mesures destinées à répondre aux besoins d'une personne ou d'une catégorie de personnes ne doivent pas constituer une contrainte excessive pour la personne qui doit les prendre.
  • Paragraphe 16(1) : établit que les programmes spéciaux destinés à prévenir, à diminuer ou à supprimer les désavantages fondés sur un motif de distinction illicite ne constituent pas un acte discriminatoire.
  • Paragraphe 16(2) : énonce que la Commission canadienne des droits de la personne peut faire des recommandations relatives aux objectifs souhaitables pour les programmes spéciaux, donner des avis et prêter son concours.
  • Paragraphe 16(3) : dispose que le fait de recueillir des renseignements relatifs à un motif de distinction illicite ne constitue pas un acte discriminatoire si ces renseignements sont destinés à servir lors de l'adoption ou de la mise en œuvre de plans, de programmes ou d'arrangements visant à prévenir les désavantages.

Loi sur l'équité en matière d'emploi 1995

La Loi sur l'équité en matière d'emploi (LEE) établit les obligations de l'employeur en ce qui a trait à la détermination et à la suppression des obstacles ainsi qu'à la prise de mesures spéciales et d'aménagements adaptés aux différences pour les quatre groupes visés par l'équité en matière d'emploi. Elle prévoit l'instauration de politiques et de règles positives permettant d'accélérer les progrès visant à combler les écarts de représentation constatés. Elle établit également l'obligation d'élaborer un plan à cet égard, lequel doit comporter des objectifs quantitatifs. Il importe de souligner qu'aux termes de l'article 6 de la LEE, l'employeur n'est pas obligé « à engager ou promouvoir des personnes sans égard au mérite. »

  • Article 3 : définit qui sont les quatre groupes désignés (Autochtones, femmes, personnes handicapées et personnes qui font partie des minorités visibles).
  • Paragraphe 4(4) : indique que le Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique se partagent les obligations de l'employeur à l'égard de la fonction publique.
  • Alinéa 5a) : énonce que l'employeur est tenu de réaliser l'équité en matière d'emploi par la détermination et la suppression des obstacles à l'emploi découlant de ses systèmes, règles et usages.
  • Alinéa 5 b) : prescrit que l'employeur est tenu d'instaurer des règles et des usages positifs et de prendre des mesures d'adaptation pour veiller à la représentation des groupes désignés.
  • Alinéas 6b) et 6c) : établissent que la sélection doit respecter le mérite.
  • Article 9 : précise qu'il incombe à l'employeur d'étudier ses systèmes relatifs à l'emploi.
  • Paragraphe 9(2) : énonce qu'en vue de réaliser l'équité en matière d'emploi, seuls seront pris en compte les employés qui s'identifient comme faisant partie d'un groupe désigné.
  • Article 10 : établit que l'employeur est tenu d'élaborer un plan d'équité en matière d'emploi lorsque l'analyse de l'effectif a constaté qu'il y a sous représentation.

Règlement sur l'équité en matière d'emploi (DORS/96-470)

  • Article 6 : autorise la collecte de renseignements sur l'équité en matière d'emploi auprès de diverses sources.

Loi sur la gestion des finances publiques 1985

Il s'agit de la loi qui régit la gestion des finances au gouvernement du Canada.

  • Alinéa 11.1(1)e) : autorise le Conseil du Trésor (sous réserve de la LEE) à établir des politiques et des programmes relatifs à l'équité en matière d'emploi.

Loi sur l'emploi dans la fonction publique 2003

Il s'agit de la loi qui établit les principes et les conditions qui régissent les nominations internes et externes à la fonction publique. Le préambule traite de la diversité et de la représentativité.

  • Alinéa 22(2)d) : établit que la CFP a le pouvoir de prendre des règlements afin de faciliter la mise en œuvre de programmes d'équité en matière d'emploi.
  • Paragraphe 30(1) : énonce que les nominations doivent être fondées sur le mérite et être exempte de toute influence politique.
  • Sous-alinéa 30(2)b) (i) : définit les qualifications constituant un atout..
  • Sous-alinéa 30(2)b) (ii) : établit que le mérite comprend les exigences opérationnelles actuelles ou futures de l'organisation.
  • Paragraphe 30(3) : précise que les besoins actuels et futurs de l'organisation peuvent comprendre les besoins actuels et futurs de la fonction publique.
  • Paragraphe 30(4) : prescrit qu'il n'est pas obligatoire de prendre en compte plus d'une personne pour faire une nomination fondée sur le mérite.
  • Paragraphes 34(1) et 34(2) : donnent l'autorisation d'étendre ou de restreindre la zone de sélection en fixant comme critère l'appartenance à un groupe désigné au sens de la LEE.

Règlement sur l'emploi dans la fonction publique 2005

  • Article 3 : énonce qu'une personne provenant d'un groupe désigné peut, dans le cadre d'un programme d'équité en matière d'emploi, être nommée sans égard aux priorités prévues, à moins qu'une personne ayant droit à une telle priorité ne provienne d'un tel groupe auquel s'applique le programme d'équité en matière d'emploi.

Législation antérieure

Loi sur l'emploi dans la fonction publique 1985

  • Paragraphe 5(1) : établit que le Conseil du Trésor ou l'administrateur général peuvent demander à la Commission de mettre en œuvre un programme d'équité en matière d'emploi.
  • Paragraphe 10(1) : énonce que les nominations internes ou externes à la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique.
  • Paragraphe 10(2) : prescrit que la sélection au mérite peut être fondée sur des normes de compétence fixées par la Commission plutôt que sur un examen comparatif des candidats.
  • Paragraphe 12(3) : précise que dans la formulation ou l'application de telles normes, la Commission ne peut faire intervenir de distinctions fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l'âge, le sexe, l'état matrimonial, la situation familiale, l'état de personne graciée ou la déficience.
  • Paragraphe 13(1) : dispose que la Commission peut fixer les critères géographiques, organisationnels et professionnels auxquels les candidats doivent satisfaire pour pouvoir être nommés.
  • Paragraphe 13(2) : énonce que la Commission peut fixer des critères différents pour les groupes de personnes défavorisées, notamment les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les personnes que leur race ou leur couleur place parmi les minorités visibles du Canada.

Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (précédent)

  • Article 4 : prescrit que la nomination de personnes faisant partie des groupes désavantagés faite dans le cadre d'un programme d'équité en matière d'emploi est exclue de divers articles de la loi touchant les nominations prioritaires et les nominations intérimaires.

Règlement sur l'emploi dans la fonction publique 1993

  • Article 44 : établit que les nominations effectuées dans le cadre d'un programme d'équité en matière d'emploi en vertu de l'article 5.1 de la LEFP sont soustraites à l'application de certains articles et paragraphes de la LEFP portant sur le mérite, la discrimination, les critères géographiques, organisationnels et professionnels ainsi qu'aux appels.

Notes

1. Rosalie Silberman Abella, Rapport de la Commission sur l'égalité en matière d'emploi, Ottawa, gouvernement du Canada, 1984, p. 282.
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2. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1971, Ottawa, Information Canada, 1972, p. 1, sur l'opinion de la Commission concernant l'application au sens étroit, du mérite.
[Retourner à note 2]

3. J.E. Hodgetts, William McCloskey, Reginald Whittaker, et V. Seymour Wilson, Histoire d'une institution : la Commission de la fonction publique du Canada, 1908-1967, Québec, Presses de l'Université Laval, 1975, p. 538.
[Retourner à note 3]

4. Voir : Kenneth Kernaghan. Une revue de la littérature sur l'évolution du concept du mérite dans la fonction publique : Perspectives canadienne et comparative, Ottawa, Commission de la fonction publique du Canada, 2008), p. 17-18.
[Retourner à note 4]

5. Luc Juillet et Ken Rasmussen, À la défense d'un idéal contesté : le mérite et la CFP du Canada, de 1908 à 2008, Ottawa, Presses de l'Université d'Ottawa, 2008, p. 61-62.
[Retourner à note 5]

6. Commission de la fonction publique du Canada, Les 100 ans de la Commission de la fonction publique du Canada 1908 à 2008, (Ottawa : juillet 2008), 7.
[Retourner à note 6]

7. Christina Bergqvist et Sue Findlay, « Representing Women's Interests in the Policy Process: Women's Organizing and the State Initiatives in Sweden and Canada », dans Linda Briskin et Mona Eliasson (éd.), Women's Organizing and Public Policy in Canada and Sweden, Montréal; Kingston, McGill-Queen's University Press, p. 119-146.
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8. Kathleen Archibald, Les deux sexes dans la fonction publique, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1970.
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9. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1970, Ottawa, Information Canada, 1971, p. 51.
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10. Voir Juillet et Rasmussen, op. cit., p. 118.
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11. Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Historique de l'équité en matière d'emploi.
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12. Décret d'exemption PC/CP967-2283, 7 décembre 1967.
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13. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1975, Ottawa, Information Canada, 1976, p. 9 ; Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1978, Ottawa, Information Canada, 1979.
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14. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1971, Ottawa, Information Canada, 1972, p. 1.
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15. Ibid.
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16. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1973, Ottawa, Information Canada, 1974, p. 6.
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17. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1972, Ottawa, Information Canada, 1973, p. 29.
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18. Ibid., 28.
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19. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1973, p. 6.
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20. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1975, p. 5.
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21. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1979, volume 1, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1980, p. 18.
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22. Ibid., 37.
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23. Ibid., 57.
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24. Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Programme du travail, Historique de l'équité en matière d'emploi.
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25. J.E. Hodgetts et al., p. 505.
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26. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1975, p. 9.
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27. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1978, p. 19.
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28. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1976.
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29. Voir l'analyse (disponible en anglais seulement) d'Abigail B. Bakan et d'Audrey Kobayashi sur le tollé qu'a provoqué la décision Bakke et son incidence sur l'élaboration des politiques fédérales d'équité en matière d'emploi. « Affirmative Action and Employment Equity Policy, Ideology and Backlash in Canadian Context », Studies in Political Economy, vol. 79 (2007).
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30. L'analogie de la mosaïque est souvent utilisée pour décrire la société canadienne, sous l'influence du livre The Vertical Mosaic publié par John Porter en 1965.
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31. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1983, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1984, p. 16.
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32. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1981, Approvisionnement et Services Canada, 1981, p. 7.
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33. Voir : Juillet et Rasmussen, op. cit., p. 116, y compris la référence à Carol Agocs.
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34. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1981, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1981, p. 6.
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35. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1983, p. 16.
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36. Ibid., 19.
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37. Ibid., 16.
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38. Un décret visant à soustraire à l'interdiction de discrimination les nominations des Autochtones de l'extérieur de la fonction publique s'est avéré nécessaire aux fins de l'établissement d'un programme en faveur de ceux ci. Un décret pour les minorités visibles, lequel visait à soustraire au mérite et aux normes de sélection les nominations internes et externes à la fonction publique, même si selon le règlement connexe les personnes nommées étaient tenues de posséder les qualifications établies. En fait, le décret concernait l'aspect « relatif » du mérite qui existait dans la LEFP en 1986.
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39. Abella, op. cit., p. ii.
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40. Ibid., 1.
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41. Voir : Mary C. Hurley, Le rapport de fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones, Ottawa, gouvernement du Canada, 2002.
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42. Abella, op. cit., p. 18.
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43. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1987, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1988, p. 13.
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44. Voir l'avant-propos de l'Honorable Pat Carney, C.P. et présidente du Groupe de travail sur les obstacles rencontrés par les femmes dans la Fonction publique, dans Au-delà des apparences, rapport du Groupe de travail sur les obstacles rencontrés par les femmes dans la Fonction publique, volume 1, Rapport et recommandations, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1990.
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45. Voir : Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1990, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1991, p. 29.
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46. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1999-2000, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 2000, p. 6-8.
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47. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1992, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 1993, p. 11.
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48. John Samuels & Associates Inc., Les minorités visibles et la fonction publique du Canada, rapport présenté à la Commission canadienne des droits de la personne, Ottawa, 1997.
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49. Tribunal canadien des droits de la personne, (Document PDF) Rapport annuel, 1998, Ottawa, Travaux Publics et Services gouvernementaux, 1999, p. 16.
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50. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1997-1998, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 1998, p. 16.
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51. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1994 1995, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 1995, p. 29.
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52. David J. Holdsworth, La Commission de la fonction publique du Canada sur la scène internationale : promouvoir le principe du mérite, Ottawa, 2006.
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53. Groupe de travail sur la participation des minorités visibles dans la fonction publique fédérale, Faire place au changement dans la fonction publique fédérale, Ottawa, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2000, p. 1.
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54. (Document PDF) Huitième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, 2001.
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55. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 1999-2000 (Ottawa, ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, 2000), p. 3.
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56. Commission de la fonction publique du Canada, Le mérite : une fonction publique compétente, impartiale et représentative, déclaration de 2002 mise à jour et publiée de nouveau sous le titre Le mérite : atteindre la représentativité, en mars 2008.
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57. Politique conjointe de la Commission de la fonction publique du Canada et du Conseil du Trésor, Politique sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale, 2002.
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58. Commission de la fonction publique du Canada, Lignes directrices relatives à une évaluation équitable dans un milieu de travail diversifié : supprimer les obstacles que rencontrent les membres des minorités visibles et les peuples autochtones, 2002.
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59. Commission de la fonction publique du Canada, Guide relatif à l'évaluation des personnes handicapées dans le processus de nomination, 2002. Document mis à jour et publié de nouveau sous le titre Guide relatif à l'évaluation des personnes handicapées : Comment établir et mettre en place des mesures d'adaptation en matière d'évaluation, juillet 2007.
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60. Maria Barrados, « La mosaïque verticale au quotidien », Conférence annuelle en mémoire de John Porter, Ottawa, Commission de la fonction publique du Canada, 2004.
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61. Commission de la fonction publique, Cadre de nomination : Aperçu, 2007.
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62. Maria Barrados, Discours au Groupe consultatif externe (GCE) sur Faire place au changement, 6 mai 2004.
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63. Commission de la fonction publique du Canada, Document de consultation en vue de l'examen de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, février 2007.
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64. Commission de la fonction publique du Canada, Lignes directrices sur l'équité en matière d'emploi.
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65. Commission de la fonction publique du Canada, Série d'orientation – Intégration de l'équité en matière d'emploi au processus de nomination.
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66. Commission de la fonction publique du Canada, Guide relatif à l'évaluation des personnes handicapées.
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67. Commission de la fonction publique du Canada, Le mérite : atteindre la représentativité (Déclaration).
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68. Commission de la fonction publique du Canada, Accroître la représentativité dans la fonction publique.
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69. Commission de la fonction publique du Canada, Approche pangouvernementale concernant l'affirmation d'affiliation autochtone, 2010.
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70. Commission de la fonction publique du Canada, Utilisation, aux fins de l'auto identification, des renseignements fournis dans les autodéclarations, mai 2010.
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71. Commission de la fonction publique du Canada, Notes explicatives sur l'autodéclaration en matière d'équité en emploi dans le processus de dotation, novembre 2010.
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72. Maria Barrados, présidente de la Commission de la fonction publique du Canada, Déclaration au sujet de l'équité en emploi, novembre 2010.
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73. Commission de la fonction publique du Canada, Étude sur le déclin du taux de nominations chez les groupes visés par l'équité en matière d'emploi : rapports de présélection automatiques et nominations de 2000 à 2005, décembre 2006.
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74. Commission de la fonction publique du Canada, Déclin des groupes visés par l'équité en matière d'emploi lors du recrutement, octobre 2009.
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75. Greffier du Conseil privé, Plan d'action 2008-2009 pour le renouvellement de la fonction publique, 2008.
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76. Greffier du Conseil privé, Seizième (2009) et dix-septième (2010) rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada.
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77. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 2007-2008, Ottawa, 2009, p. 88.
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78. L'autodéclaration se rapporte aux renseignements que les postulants fournissent de leur propre chef à des fins statistiques lors des processus de nomination et dans le cas des processus ciblant les groupes de l'équité en emploi, qui servent à déterminer l'admissibilité. Les renseignements tirés des autodéclarations sont conservés dans les répertoires de postulants et le répertoire des présentations de la CFP et dans les fichiers de renseignements personnels de l'organisation comme les fichiers de dotation.
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79. L'auto identification se rapporte à la collecte de renseignements sur l'équité en emploi que les employés fournissent de façon volontaire. Ils servent à des fins statistiques pour analyser et surveiller les progrès réalisés à l'endroit des groupes visés par l'équité en emploi dans la fonction publique fédérale et aux fins de la production des rapports sur la représentation au sein de l'effectif. Les renseignements provenant des auto-identifications sont conservés dans la Banque de données sur l'équité en emploi maintenue par le SCT.
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80. Le Système de ressourcement de la fonction publique (SRFP) est un outil de recrutement accessible sur le Web, lancé à l'échelle nationale en 2006. Il sert à afficher les possibilités d'emploi offertes à l'externe, ainsi qu'à effectuer une présélection des candidatures et à les présenter aux ministères et organismes. On y trouve un formulaire de demande d'emploi électronique qui comprend un lien vers le formulaire d'autodéclaration à l'intention des groupes désignés.
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81. Le Système d'information analytique sur les emplois (SIAE) est une base de données tenue à jour par la CFP. Elle contient des fichiers sur les nominations provenant du système de la paye. Il s'agit d'un outil de surveillance servant à analyser les tendances en matière de recrutement dans toute l'administration publique ainsi que les activités de dotation au sein de la fonction publique. Cette base de données renferme plus de deux millions de dossiers couvrant une période de 20 ans (de 1990 à nos jours).
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82. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, L'équité en emploi dans la fonction publique du Canada, rapport annuel au Parliament 2008-2009, 2010, p. 19.
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83. Affaires indiennes et du Nord Canada, Stratégie d'emploi 50 pour cent autochtone.
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84. Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel, 2009-2010, p. 60-61.
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85. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, L'équité en emploi dans la fonction publique du Canada, rapport annuel au Parliament 2008-2009, 2010, p. 22-24.
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86. Statistique Canada, « Étude : Projections de la diversité de la population canadienne, 2006 à 2031 », Le Quotidien, 9 mars 2010 (consulté le 23 octobre 2010).
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87. Commission de la fonction publique du Canada, Recrutement des personnes handicapées : analyse documentaire, mai 2011.
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