Cadre des enquêtes relatives aux activités politiques irrégulières

(février 2007)

A. Régime légal

La nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) permet aux fonctionnaires de se livrer à des activités politiques, sauf si celles-ci portent ou semblent porter atteinte à leur capacité d’exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale (LEFP, art. 113).

Les administrateurs généraux ne peuvent se livrer à aucune activité politique, à l’exception du vote dans le cadre d’une élection (LEFP, art. 117).

B. Pouvoir d’enquêter

La LEFP précise des points particuliers en ce qui concerne les activités politiques sur lesquels la Commission de la fonction publique (CFP) est autorisée à enquêter. Ce sont les suivantes :

1. En vertu de l’article 118 de la LEFP, la CFP a le pouvoir de mener une enquête sur une allégation selon laquelle un fonctionnaire
   1. s’est livré à une activité politique irrégulière ou
   2. a omis d’obtenir la permission de la CFP alors qu’il était désireux d’être choisi comme candidat ou de se porter candidat à une élection.
2. En vertu de l’article 119, la CFP peut enquêter sur toute allégation voulant qu’un administrateur général se soit engagé dans une activité politique autre que celle de voter dans le cadre d’une élection (art. 117).

La CFP a pris le Règlement concernant les activités politiques (RAP) en vertu de la LEFP pour préciser la modalité de forme que doit prendre une allégation (RAP, art. 7), le délai de présentation (RAP, art. 8) et les situations où l’information personnelle recueillie durant une enquête peut être divulguée (RAP, par. 14(1)).

Activités politiques, selon le paragraphe 111(1) se définit comme suit :

1. Toute activité exercée au sein d’un parti politique, ou exercée pour soutenir un tel parti ou pour s’y opposer;
2. toute activité exercée pour soutenir un candidat avant ou pendant la période électorale ou pour s’y opposer;
3. le fait d’être candidat à une élection ou de tenter de le devenir, avant ou pendant la période électorale.

C. Valeurs

Les responsabilités en matière d’enquête accordées à la CFP par la LEFP constituent une partie vitale de la fonction de surveillance de la CFP et elles sont conçues de manière à respecter les valeurs et objectifs exposés dans le LEFP, en particulier ce qui suit :

• Il demeure avantageux pour le Canada de pouvoir compter sur une fonction publique non partisane et axée sur le mérite et que ces valeurs doivent être protégées de façon indépendante (préambule);
• La présente partie a pour objet de reconnaître aux fonctionnaires le droit de se livrer à des activités politiques tout en respectant le principe d’impartialité politique au sein de la fonction publique (art. 112).

D. Principes à respecter dans les enquêtes

En menant ces enquêtes au sujet des allégations d’activités politiques irrégulières, la CFP respecte les principes ci-après.
Normalement la tenue d’enquête  se veut privée. Si la CFP est d’avis que l’intérêt public justifie une enquête  publique, il en sera ainsi. La présidente de la CFP prendra une telle décision au début du processus d’enquête. Dans un tel cas, des mesures seront prises pour assurer la nature publique de ces enquêtes.

• La personne qui a fait l’allégation et le fonctionnaire ou l’administrateur général contre qui l’allégation a été faite, ou leurs représentants, ont le droit de se faire entendre (LEFP, art. 122). Dans la plupart des cas, le ministère devient également partie intéressée et se voit accorder l’occasion de faire des observations. Les exigences de l’équité procédurale s’appliquent la personne qui a fait l’allégation et au fonctionnaire ou l’administrateur général contre qui une allégation a été faite.¹
• Les principes de l’équité procédurale s’appliquent à ces personnes et sont les suivants :
  • le droit d’être entendu;
  • le droit à une enquête impartiale;
  • le droit d’être représenté;
  • le droit de recevoir une décision motivée.
• Chaque analyse et conclusion seront basées sur la preuve obtenue par l’enquêteur durant la collecte des faits. L’enquêteur examine toute la preuve requise et s’assure que la preuve est suffisante pour appuyer la conclusion.

E. Rôle de la présidente de la Commission de la fonction publique

La présidente, au nom de la CFP:

• décide, lorsque c’est jugé approprié et en consultation avec la Commission, si le processus d’enquête est public;
• délègue à la vice-présidente de la Direction générale des enquêtes (DGE) les pleins pouvoirs de gérer les enquêtes se rapportant aux allégations d’activités politiques, y compris l’approbation de toutes les décisions finales relatives aux enquêtes;
• conserve le pouvoir de prendre toutes les décisions concernant les mesures correctives appropriées, le cas échéant, pour toutes les enquêtes relatives à des allégations d’activités politiques irrégulières de fonctionnaires.
• informe l’administrateur général en cause et le greffier du conseil privé (RAP, alinéa 9b) et leur fournit une copie de l’allégation (RAP, art. 11), lorsqu’une décision est prise par la DGE d’enquêter sur une allégation faite contre un administrateur général;
• informe l’administrateur général en cause, le greffier du Conseil privé ainsi que l’auteur de l’allégation, du bien-fondé de l’allégation soumise et leur procurera une copie du rapport d’enquête (RAP, par. 13(2)) à la suite de l’enquête concernant l’administrateur général.

F. Rôles et responsabilités de la Direction générale des enquêtes

La vice-présidente de la DGE se voit déléguer par la présidente la responsabilité de la fonction d’enquête concernant les allégations d’activités politiques irrégulières. Ainsi, par l’entremise de son équipe de gestion, la vice-présidente assume la responsabilité de toutes les étapes du processus d’enquête, de la réception des allégations et de la décision de mener une enquête (détermination de la compétence) jusqu’à l’étape de l’enquête proprement dite, de l’examen du processus et de l’étape de la disposition finale.

Les paragraphes ci-après décrivent les rôles et responsabilités de la DGE à chaque étape du processus, y compris la responsabilité directe de la vice-présidente à l’égard des étapes finales en ce qui concerne l’approbation ultime des rapports et des mesures correctives proposées.

1. Étape de la définition de la compétence

Toute personne, notamment un simple citoyen ou une simple citoyenne, peut soulever une allégation voulant qu’un fonctionnaire ² soit impliqué dans une activité politique irrégulière (art. 118). Cela peut être de ne pas avoir demandé la permission d’être candidat.

Toute personne qui est ou a été candidat à une élection peut soulever une allégation contre un administrateur général qui s’est livré à une activité autre que celle de voter à une élection (art. 119).

La DGE reçoit et examine toutes les plaintes alléguant des activités politiques irrégulières.

Présentation d’une allégation

Le RAP stipule qu’une personne qui présente une allégation d’activité politique irrégulière doit indiquer son nom et son adresse, le nom de la personne visée par l’allégation et le ministère donné ainsi qu’une description de la contravention alléguée (RAP, annexe 1). L’allégation peut aussi être soulevée anonymement.

Une allégation d’activité politique irrégulière doit être présentée durant une période électorale, dans les 30 jours suivant la fin de la période électorale dans le cas où la contravention alléguée a débuté pendant cette période. Elle peut également être présentée dans les 30 jours après que l’auteur de l’allégation en a pris connaissance, mais au plus tard un an après le début de la contravention, dans le cas où elle a débuté en dehors d’une période électorale (RAP, par. 8(1)).

Même si l’allégation n’est pas présentée selon la forme prévue ou dans les délais impartis, la CFP peut mener une enquête sur l’allégation si l’activité politique alléguée risque de porter atteinte à la capacité de la personne contre qui l’allégation a été faite d’exercer ses fonctions de façon politiquement impartiale ou s’il est dans l’intérêt public de le faire (RAP, par. 7(2) et 8(2)).

Décision de mener une enquête

La DGE pourra entreprendre une première collecte de faits après réception d’une allégation afin d’établir l’existence de motifs suffisants pour approfondir le dossier.

En vertu de la LEFP, la CFP a toute la latitude pour décider de mener ou de ne pas mener une enquête concernant une allégation. Par conséquent, la DGE peut prendre en considération les divers facteurs suivants :

L’allégation relève-t-elle de la compétence de la CFP?

• L’allégation a-t-elle été présentée dans les délais susmentionnés?
• Si elle s’avérait fondée, l’allégation constituerait-elle une activité politique irrégulière, au sens de la définition donnée dans la LEFP?
• La personne visée par l’allégation est-elle toujours en poste au sein de la fonction publique?

Dans des circonstances normales, la DGE prendra sa décision dans les 15 jours.

2. Avis d’enquête

Si la DGE décide de ne pas faire enquête, la personne qui a soulevé l’allégation en est informée par écrit avec motifs à l’appui (RAP, art. 10).

Contre un fonctionnaire

Lorsque la DGE décide de mener une enquête sur l’allégation, elle en informera par écrit l’auteur de l’allégation, le fonctionnaire contre qui l’allégation a été faite et l’administrateur général de l’organisation dont relève cette personne (RAP, alinéa 9a). La DGE fournira également une copie de l’allégation au ministère et au fonctionnaire (RAP, art. 11).

Contre un administrateur général

Si une allégation est faite contre un administrateur général, la CFP informe cet administrateur général et le greffier du Conseil privé (RAP, alinéa 9b) et elle lui fournit également une copie de l’allégation (RAP, art. 11).

3. Étape de l’enquête

a) Rôle de la vice-présidente de la Direction générale des enquêtes

La vice-présidente de la DGE est déléguée par la CFP pour approuver toutes les décisions finales relatives aux enquêtes menées par la DGE.

Allégation contre un fonctionnaire

Dans le cas d'une allégation faite contre un fonctionnaire, la DGE informe, par écrit, l'auteur de l'allégation, le fonctionnaire et l'administrateur général de l'organisation dont celui-ci relève, de sa décision quant au bien-fondé de l'allégation et leur fournit une copie du rapport d’enquête (RAP, par. 13(1)).

Allégation contre un administrateur général

Dans le cas d'une allégation faite contre un administrateur général, la CFP informe, par écrit et avec motifs à l'appui, l'auteur de l'allégation, l'administrateur général et le greffier du Conseil privé de ses conclusions quant au bien-fondé de l'allégation et leur fournit une copie du rapport d’enquête (RAP, par. 13(2)).

b) Rôle et responsabilité de l’enquêteur

La LEFP stipule que la CFP peut désigner, pour mener l’enquête, un ou plusieurs commissaires ou d’autres personnes. Les gestionnaires de la DGE doivent désigner une personne qui sera chargée de mener l’enquête en vertu des divers articles de la LEFP.

Lorsqu’elle mène une enquête, la CFP dispose de tous les pouvoirs d’un commissaire nommé au titre de la partie II de la Loi sur les enquêtes. L’enquêteur désigné par la DGE agit au nom de la CFP et dispose des mêmes pouvoirs que cette dernière. Cela signifie qu’au besoin, l’enquêteur peut assigner des témoins à comparaître et présenter des documents pertinents pour l’enquête, qu’il peut entrer dans tout bureau public ou y avoir accès, et qu’il peut examiner tous les documents et les dossiers qui s’y trouvent.

L’enquêteur doit réunir les faits, procéder à une analyse et tirer des conclusions, à savoir si l’allégation est fondée ou non.

Si aucune décision n’est prise par la présidente pour la conduite d’une enquête publique, l’enquêteur, en consultation avec les gestionnaires de la DGE, doit déterminer la méthode d’enquête qu’il entend utiliser et mener une enquête. Cela, conformément aux exigences de la loi et selon les politiques et les lignes directrices établies par la DGE.

Parmi les méthodes qui peuvent être utilisées, mentionnons les téléconférences et vidéoconférences, l’échange de courriels, l’analyse de dossiers, les présentations écrites, les entrevues personnelles et les réunions d’enquête (une réunion à laquelle assistent toutes les parties). L’enquêteur doit veiller à ce que les principes de l’équité procédurale soient respectés tant pour la personne qui a fait l’allégation, que pour le fonctionnaire ou l’administrateur général contre qui l’allégation a été soulevée. Cela comprend, lorsque la méthode utilisée n’est pas une réunion d’enquête, la distribution aux parties (pour examen et commentaires) de la partie factuelle du projet de rapport, avant de pouvoir procéder à l’analyse et aux conclusions. Dans la plupart des cas, le ministère serait également une partie intéressée qui se verrait accorder l’occasion de faire des présentations.

c) Rôle et responsabilités de la Direction de l’assurance de la qualité et examen par les Services juridiques

Tous les projets de rapports doivent être transmis, pour examen, aux gestionnaires de la DGE, à la Direction de l’assurance de la qualité de la DGE et, subséquemment, aux Services juridiques de la CFP. Tous les rapports feront l’objet d’un examen pour en assurer l’intégrité, l’uniformité, une présentation adéquate, une traduction et un niveau de langue appropriés de façon à éviter toute erreur juridique comme les erreurs de droit, les erreurs de fait, l’absence de compétence ou les décisions arbitraires.

4. Étape des mesures correctives

Contre un fonctionnaire

Si une allégation contre un fonctionnaire est fondée, la CFP peut destituer le fonctionnaire ou prendre les mesures correctives qu’elle estime indiquées (art. 118).

À cet égard, l’enquêteur, en consultation avec le directeur général de la DGE, dresse une liste de mesures correctives qui pourraient être considérées dans ce cas. Cette liste est envoyée à la vice-présidente.

La vice-présidente de la DGE, en consultation avec les intervenants pertinents de la CFP (la présidente, les Services juridiques et la Direction générale des politiques), recommande à la présidente des propositions de mesures correctives.

La présidente, au nom de la CFP, prend alors une décision préliminaire sur les mesures correctives qu’elle estime indiquée.

Les mesures correctives envisagées par la CFP sont ensuite communiquées au fonctionnaire et à l’administrateur général concerné. Ces derniers sont invités à formuler des commentaires sur les mesures correctives proposées.³ La question est alors renvoyée à la CFP qui prend une décision finale quant aux mesures correctives. Toutes les parties sont alors informées de la décision.

Le ministère met les mesures correctives en oeuvre conformément à la décision prise par la CFP.

Contre un administrateur général

Si une allégation contre un administrateur général est fondée, le gouverneur en conseil peut destituer l’administrateur général (par. 119(1)).

5. Suivi des mesures correctives impliquant des fonctionnaires

La CFP a la responsabilité du suivi avec le ministère concerné afin de s’assurer que les mesures correctives sont mises en oeuvre.

F. Normes relatives aux enquêtes

On estime que la plupart des enquêtes devraient être menées dans une période variant de 45 à 90 jours. Cependant, cette période dépend de la charge de travail de la DGE, des ressources disponibles, de la disponibilité des intervenants, de la détermination des calendriers et des autres contraintes de temps liées à l’obtention des renseignements/documents pertinents, à la rédaction du rapport et, le cas échéant, à la possibilité accordée aux parties concernées de formuler des commentaires sur les constatations, etc. La norme proposée peut être révisée après la première année d’activités en vertu du nouveau cadre des enquêtes.

G. Envoi et publication des rapports d’enquête

Chaque rapport d’enquête est envoyé aux parties concernées.

Chaque résumé de rapport est publié sur le site Web de la CFP.

Les rapports d’enquête sont publiés intégralement sur le site Web de la CFP, si la CFP est d’avis qu’une telle publication est d’intérêt public et que le test sur la divulgation, prévu à l’article 14 du RAP est respecté.

À cet égard, le paragraphe 14(1) du RAP prévoit la possibilité de divulguer des renseignements personnels contenus dans les rapports d’enquête si la communication est faite à l’une des fins suivantes :

• promouvoir l’impartialité politique au sein de la fonction publique;
• promouvoir la responsabilisation;
• veiller la prise des mesures nécessaires pour mettre fin l’activité politique irréguli re de tout fonctionnaire ou administrateur général , ou en emp cher toute récidive;
• favoriser l’adoption ou le maintien, par les fonctionnaires et administrateurs généraux de pratiques réguli res dans le domaine des activités politiques.

De plus, le paragraphe 14(2) du RAP exige ce qui suit :

« Avant d'effectuer une communication en vertu du paragraphe (1) qui pourrait porter atteinte à la vie privée, la Commission examine si des raisons d'intérêt public l'emportent sur la protection de la vie privée. » Lors de l’application du paragraphe 19(2) la CFP demandera la position des parties concernées.

Si aucune décision n’a été prise par la présidente pour la tenue d’une enquête publique, l’enquêteur informera préliminairement les personnes visées par l’enquête du fait que la CFP a le pouvoir discrétionnaire de publier les résultats de toute enquête, y compris les renseignements de nature personnelle. Toutefois, conformément aux exigences établies en matière de protection des renseignements personnels, tous les renseignements réunis dans le cadre d’une enquête sont considérés comme des renseignements portant la mention « Protégé B » jusqu’à ce que la CFP décide de les déclassifier.

H. Liaison avec la Direction générale des politiques de la CFP

La DGE s’est fermement engagée à maintenir des voies de communication bilatérales et permanentes avec la Direction générale des politiques en ce qui concerne la surveillance des activités politiques. La DGE doit partager régulièrement les renseignements avec la Direction générale des politiques et repérer les nouvelles tendances en ce qui a trait à certaines préoccupations précises en matière d’activités politiques susceptibles d’exiger un examen plus méthodique. La DGE doit également assurer un suivi concernant tout dossier ayant été ciblé comme préoccupant soit par la Direction générale des politiques et l’informer de l’évolution des enquêtes en cours. La DGE doit également consulter la Direction générale des politiques avant de recommander des mesures correctives sur les problèmes relevés.

I. Examen/Remise en question des décisions de la CFP

Conformément à la Loi sur la Cour fédérale, les décisions de la CFP en matière d’enquêtes et de mesures correctives peuvent faire l’objet d’un examen judiciaire par la Cour fédérale.

J. Rapports

La DGE doit présenter un résumé trimestriel à la CFP qui précise le nombre, la nature et les résultats des cas ayant fait l’objet d’une enquête en vertu du pouvoir qui lui est conféré par les articles 118 et 119 de la LEFP. En utilisant le nouveau système électronique de collecte des données, intitulé Système d’information de gestion des enquêtes (SIGE), ce rapport contiendra plus de détails sur la « nature » et les « résultats » de ces affaires que les rapports statistiques standards produits aux fins du rapport annuel.

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1 Baker c. Canada (Ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2R.C.S. 817

2 Dans ce contexte, un ou une fonctionnaire désigne une personne employée dans une organisation régie par la LEFP ainsi que les employés et employées de l’Agence du revenu du Canada, des Instituts de recherche en santé du Canada, de Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada, de l’Agence Parcs Canada et de l’Office national du film.

3 McAuliffe (T-2373-95) a soulevé la question de la nécessité de consulter les parties avant d’appliquer des mesures correctives.

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