9 Vérification du Tribunal d'appel des transports du Canada

Table des matières

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Résumé

9.1 Le Tribunal d'appel des transports du Canada (le Tribunal), auparavant connu sous le nom de Tribunal de l'aviation civile, est un organisme quasi judiciaire. Créé en 2003, le Tribunal fait rapport de ses activités au Parlement par l'entremise du ministre des Transports. Il est chargé de trancher les questions qui touchent les secteurs de l'aviation, de la marine et du transport ferroviaire dans le monde des transports canadiens.

9.2 Vu sa petite taille, le Tribunal n'a pas sa propre unité de ressources humaines (RH) et compte sur le soutien de Transports Canada comme fournisseur de services.

9.3 La vérification visait à déterminer si le Tribunal disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination avec la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP), le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur. Dans le cadre de la vérification, nous avons examiné neuf nominations effectuées et les décisions connexes prises pour la période du 1er avril 2006 au 31 août 2010.

9.4 Notre vérification du Tribunal a révélé que la plupart des éléments du Cadre de nomination étaient en place et permettaient une gestion appropriée de ses activités de nomination. Nous avons constaté que le Tribunal s'était doté d'un plan de RH assorti de stratégies de dotation et d'indicateurs de rendement. Les gestionnaires subdélégués avaient reçu de la formation sur la dotation et avaient été informés de leurs rôles et responsabilités. En avril 2011, le Tribunal a indiqué qu'il mettrait en place et communiquerait ses propres lignes directrices sur son site Web interne et que ces dernières seraient conformes au Cadre de nomination de la CFP.

9.5 Notre examen des neuf nominations a mis en lumière certaines améliorations qui s'imposent au chapitre de la conformité des nominations et processus de nomination au Tribunal avec la LEFP et le Cadre de nomination de la CFP. Dans quatre des neuf nominations examinées, le mérite avait été respecté. Cependant, dans les cinq autres nominations, le respect du mérite n'avait pas été démontré.

9.6 Le Tribunal a accepté nos constatations et a élaboré un plan d'action visant à donner suite aux questions soulevées dans le rapport de vérification.

9.7 La CFP surveillera les mesures prises par le Tribunal pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général du Tribunal.

Contexte

Tribunal d'appel des transports du Canada

9.8 Le Tribunal d'appel des transports du Canada, auparavant connu sous le nom de Tribunal de l'aviation civile, est un organisme quasi judiciaire. Créé en 2003, le Tribunal fait rapport de ses activités au Parlement par l'entremise du ministre des Transports. Il est chargé de trancher les questions qui touchent les secteurs de l'aviation, de la marine et du transport ferroviaire dans le monde des transports canadiens.

9.9 Le rôle du Tribunal consiste à fournir un processus indépendant de révision à toute personne ou entreprise ayant reçu un avis à l'égard de décisions relatives à l'application des règlements ou à la délivrance de permis prises par le ministre des Transports, un inspecteur de la sécurité ferroviaire ou l'Office des transports du Canada. Il s'agit plus précisément des décisions prises en vertu de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada, de la Loi sur l'aéronautique, de la Loi sur la marine marchande du Canada, de la Loi sur la sûreté du transport maritime, de la Loi sur la sécurité ferroviaire, de la Loi sur les transports au Canada, de la Loi sur les ponts et tunnels internationaux et de la Loi maritime du Canada. Les décisions peuvent notamment viser l'imposition d'une amende ou la suspension, l'annulation ou le refus de renouveler, de délivrer ou de modifier des documents d'autorisation pour des raisons d'ordre médical ou autre.

9.10 Le Tribunal révise les décisions relatives à l'application des règlements et à la délivrance de permis à l'aide d'un processus d'audience à deux niveaux : révision et appel. À la conclusion de l'audience, le Tribunal peut confirmer la décision du ministre, substituer sa décision à celle du ministre ou renvoyer le dossier au ministre aux fins d'un réexamen.

9.11 Le président est le premier dirigeant du Tribunal; à ce titre, il assure la supervision et l'orientation du travail d'un vice président, de 27 conseillers à temps partiel et de 12 employés à temps plein. Le gouverneur en conseil nomme les conseillers du Tribunal, notamment le président et le vice président. Un nouveau président a été nommé en novembre 2009. Les 12 employés à temps plein sont assujettis à la LEFP et travaillent dans la région de la capitale nationale (RCN). Le Comité exécutif est constitué du président et du directeur des Services corporatifs. Pour l'exercice financier 2009-2010, le Tribunal disposait d'un budget d'environ 1,3 million de dollars.

9.12 Bien que son administration centrale se situe dans la RCN, le Tribunal tient des audiences en révision et en appel partout au Canada, la plupart du temps hors de la RCN.

9.13 La CFP définit le Tribunal comme une organisation de très petite taille puisqu'il compte moins de 100 employés. À titre d'organisation de très petite taille, le Tribunal a indiqué dans des documents officiels destinés au Parlement que le principal risque auquel il doit faire face réside dans la pression accrue exercée sur ses ressources par une charge de travail imprévisible et de plus en plus lourde. En 2010, le Tribunal prévoyait une augmentation considérable du nombre d'audiences en révision et en appel, car son mandat avait été étendu aux secteurs maritime et ferroviaire.

9.14 Le Tribunal continuera de faire face à des défis importants en matière de ressources humaines (RH), comme le recrutement et le maintien en poste des employés et des conseillers à temps partiel dont il a besoin pour s'acquitter de son mandat. Vu sa petite taille, le Tribunal n'a pas sa propre unité de RH et compte sur le soutien de Transport Canada (TC) comme fournisseur de services. Le Tribunal effectue un nombre limité de nominations chaque année et ne compte qu'un poste de gestionnaire subdélégué.

9.15 Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle LEFP, les représentants du Tribunal se sont adaptés à ces circonstances en concluant un protocole d'entente avec TC. Le protocole d'entente définit les rôles et responsabilités des parties en matière de prestation de services organisationnels, y compris les services en RH. En vertu de ce protocole, TC est devenu le fournisseur de services du Tribunal et s'engage à lui offrir une gamme complète de services, y compris :

  • l'accès aux lignes directrices, procédures et outils de RH du Ministère;
  • l'offre de soutien à la planification des RH;
  • l'offre d'appui à la dotation et de conseils fonctionnels à cet égard;
  • la tenue à jour de la documentation relative à la dotation en conformité avec les exigences de la CFP, notamment en ce qui a trait à la période appropriée de conservation des renseignements et à l'intégrité des données consignées dans le système de RH.

9.16 La LEFP constitue le fondement législatif d'une fonction publique impartiale axée sur le mérite, qui est professionnelle, représentative de la diversité canadienne et capable de servir la population avec intégrité dans la langue officielle de son choix. Le préambule de la LEFP énonce les valeurs fondamentales de nomination que sont le mérite et l'impartialité politique et met en évidence les valeurs directrices que sont la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité.

9.17 La CFP est chargée de l'application de la LEFP. Cette loi lui confère le pouvoir exclusif d'effectuer des nominations externes et internes à la fonction publique. Les nominations faites par la CFP doivent être fondées sur le mérite et exemptes d'influence politique. La Loi lui permet également de déléguer aux administrateurs généraux des organisations le pouvoir d'effectuer des nominations. Le président du Tribunal a signé un instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) avec la CFP et a élaboré un instrument de subdélégation qui établit les conditions liées aux pouvoirs de nomination. Le président était investi des pleins pouvoirs de délégation durant la période visée par la vérification.

9.18 Toutefois, malgré le recours du Tribunal à un fournisseur de services de dotation et le protocole d'entente conclu avec TC, c'est le président du Tribunal qui est responsable, à la fin, des nominations effectuées au sein de l'organisation, comme le prévoit l'IDRN.

Objectifs et méthodologie de la vérification

9.19 La vérification visait à déterminer si le Tribunal disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

9.20 La présente vérification portait sur le Cadre de nomination du Tribunal pour la période du 1er avril 2006 au 31 août 2010. Elle visait par ailleurs à examiner toutes les activités de nomination menées par le Tribunal ainsi que les décisions connexes prises durant cette période, à l'exception des reclassifications. Au total, neuf nominations ont fait l'objet d'un examen. Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie, veuillez consulter la section À propos de la vérification, à la fin du présent rapport.

Observations et recommandation

9.21 Nous nous attendions à ce que le Tribunal dispose d'un cadre de nomination approprié assorti des éléments suivants :

  • des stratégies de dotation qui appuient les priorités de l'organisation en matière de dotation;
  • des lignes directrices en matière de nomination qui sont conformes au Cadre de nomination de la CFP;
  • un instrument de subdélégation qui est conforme à la LEFP et au Cadre de nomination de la CFP;
  • des mécanismes qui permettent de s'assurer que les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH sont informés de leurs rôles et responsabilités et obtiennent le soutien nécessaire pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations;
  • des mécanismes de contrôle qui visent à ce que les nominations et processus de nomination soient surveillés et à ce que des mesures appropriées soient prises, au besoin.

La plupart des éléments du Cadre de nomination sont en place

9.22 Le Tribunal dispose d'un plan de RH à jour assorti d'indicateurs de rendement. Son plan de RH s'appuie sur des lignes directrices tenues à jour par son fournisseur de services. Il comporte également des stratégies de dotation qui font l'objet d'un examen mensuel effectué par le Comité exécutif.

9.23 Le Tribunal a conclu un protocole d'entente avec TC concernant la mise en place et l'accessibilité des lignes directrices en matière de nomination, y compris des lignes directrices en matière de zone de sélection, de mesures correctives et de révocation, ainsi que des critères régissant le recours à des processus de nomination non annoncés. En vertu de cette entente, les représentants du Tribunal peuvent se connecter directement à l'intranet du fournisseur de services pour consulter les lignes directrices en matière de nomination. Nous avons constaté que cette disposition permettrait au gestionnaire subdélégué un accès aux connaissances nécessaires pour s'acquitter de ses responsabilités relatives aux nominations. Cependant, rien n'indique clairement que les lignes directrices du fournisseur de services s'appliquent au Tribunal et sont accessibles à tous les employés.

9.24 Nous avons également remarqué que les Lignes directrices de TC en matière de mesures correctives et de révocation ne stipulent pas que l'administrateur général doit établir un mécanisme de surveillance et d'examen des révocations et des mesures correctives. En avril 2011, le Tribunal a indiqué qu'il mettrait en place et communiquerait ses propres lignes directrices sur son site Web interne et que ces dernières seraient conformes au Cadre de nomination de la CFP.

9.25 L'IDRN énonce les pouvoirs de nomination et ceux connexes qui sont délégués, les pouvoirs que le président peut subdéléguer, les conditions liées à la délégation et la façon dont le président en sera tenu responsable. Pour la période visée par la présente vérification, le Tribunal disposait d'un instrument de subdélégation écrit intitulé « La subdélégation des pouvoirs en matière de ressources humaines ».

9.26 Cependant, nous avons constaté que l'instrument du Tribunal, inspiré d'une version datant de 2006, ne tenait pas compte de la valeur directrice qu'est la représentativité; par ailleurs, certaines conditions liées à la délégation n'y avaient pas été mises à jour. Le Tribunal a donc apporté des modifications à son instrument en février 2011.

9.27 Nous avons constaté que le fournisseur de services s'était assuré que le gestionnaire du Tribunal avait reçu une formation officielle avant que des pouvoirs ne lui soient subdélégués. Il lui avait également offert les services de conseillers en RH dont les connaissances relatives au Cadre de nomination de la CFP avaient été validées par la CFP. En outre, l'instrument de subdélégation du Tribunal, qui est signé par le président et le gestionnaire subdélégué, définit clairement les rôles et responsabilités dans le cadre du processus de nomination. Ces trois éléments constituent le fondement à partir duquel le gestionnaire subdélégué acquiert la compréhension nécessaire des rôles et responsabilités rattachés à son poste.

9.28 Nous nous attendons à ce que les ministères et organismes disposent de mécanismes de contrôle pour s'assurer que les nominations et processus de nomination sont surveillés et que les mesures appropriées sont prises, au besoin. Par exemple, nous nous attendions à ce que le Tribunal ait établi des mécanismes de contrôle pour s'assurer que les nominations et processus de nomination fassent l'objet d'une surveillance et à ce que des mesures appropriées soient prises, au besoin.

9.29 En règle générale, les organisations de très petite taille comme le Tribunal ne procèdent qu'à un très petit nombre de nominations par année. Nous nous attendions donc à ce que le Tribunal mène des activités d'un niveau de contrôle convenant à son volume d'activités de dotation.

9.30 Le Tribunal a déclaré à la CFP, par l'entremise de son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation de 2009-2010, qu'il exerce une surveillance sur ses activités de nomination sur le plan stratégique et que les résultats de surveillance sont communiqués à la haute direction de façon ponctuelle. Dans ses documents organisationnels, le Tribunal indique qu'il prend en considération et évalue la mesure dans laquelle les résultats attendus en matière de dotation sont atteints et qu'il prend des mesures, au besoin.

9.31 Nous avons cependant constaté qu'aucun mécanisme de contrôle permettant de surveiller et d'assurer la conformité des nominations et l'exactitude des documents consignés n'avaient été mis en place. Par ailleurs, rien n'indiquait la présence d'un soutien et d'une orientation fonctionnelle comme le prévoient les modalités et conditions énoncées dans le protocole d'entente conclu avec le fournisseur de services.

Certaines améliorations s'imposent au chapitre de la conformité

9.32 En vertu de l'article 30 de la LEFP, les nominations doivent être fondées sur le mérite. Une nomination est fondée sur le mérite lorsque la Commission est convaincue que la personne à nommer possède les qualifications essentielles établies par l'administrateur général pour le travail à accomplir et, le cas échéant, toute autre qualification constituant un atout et qu'elle satisfait aux exigences opérationnelles ou besoins organisationnels établis par l'administrateur général.

9.33 Le mérite avait été respecté dans 44 % (4 sur 9) des nominations vérifiées. Toutefois, dans 56 % (5 sur 9) des nominations vérifiées, le mérite n'avait pas été démontré. Le tableau 1 illustre les résultats au chapitre de la conformité des neuf nominations examinées.

Tableau 1 : Observations sur le mérite
Observations Nombre de nominations selon le type de processus Total
Annoncé Non annoncé
Le mérite a été respecté Les outils ou méthodes d'évaluation ont permis d'évaluer les qualifications essentielles et les autres critères de mérite appliqués à cette nomination; la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 2 (50 %) 2 (40 %) 4 (44 %)
Le mérite n'a pas été démontré Les outils ou méthodes d'évaluation n'ont pas permis de démontrer que la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 2 (50 %) 3 (60 %) 5 (56 %)
Le mérite n'a pas été respecté La personne nommée ne possédait pas une ou plusieurs qualifications essentielles établies ou ne répondait pas aux autres critères de mérite appliqués. 0 (0 %) 0 (0 %) 0 (0 %)
Total des nominations vérifiées 4 (100 %) 5 (100 %) 9 (100 %)

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

9.34 Le mérite n'avait pas été démontré dans cinq cas. Dans l'un de ces cas, l'une des qualifications essentielles n'avait pas été évaluée avant de procéder à la nomination. Dans deux autres cas, certaines qualifications essentielles n'avaient pas été évaluées adéquatement. Enfin, pour les deux dernières nominations, nous n'avons pas décelé les éléments de preuve nécessaires pour appuyer les décisions de nomination. Dans ces cas, nous nous serions attendus à ce que, selon les modalités et conditions énoncées dans le protocole d'entente, la documentation relative à la dotation soit consignée de sorte à satisfaire aux exigences de la CFP, notamment en ce qui a trait à la période de conservation des documents.

9.35 Processus non annoncés : Selon les Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination, les nominations découlant de processus non annoncés devraient toujours s'accompagner d'une justification écrite. Cette dernière devrait en effet démontrer que le processus respecte les valeurs de nomination que sont la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité, ainsi que les critères appliqués par l'organisation. Nous avons constaté que trois des cinq processus non annoncés vérifiés étaient conformes aux lignes directrices. Dans un autre processus, la justification n'abordait pas les valeurs directrices, tandis que, dans un autre processus, aucune justification ne se trouvait au dossier.

9.36 Prise en considération de la candidature des bénéficiaires de priorité : Nous nous attendions à ce que, en conformité avec la LEFP, le REFP et les Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination, le Tribunal tienne compte des droits de priorité avant d'effectuer la nomination d'une personne. Dans l'une des sept nominations exigeant la prise en considération de droits de priorité, l'énoncé des critères de mérite utilisé pour obtenir l'autorisation en matière de priorité était plus restrictif que celui qui avait été utilisé pour prendre la décision de nomination.

9.37 Autres : Dans deux des neuf nominations examinées, l'énoncé des critères de mérite n'est pas demeuré le même tout au long du processus de nomination. Cette lacune pose un risque au chapitre des valeurs directrices que sont l'accessibilité et la transparence. Pour ces nominations, nous avons constaté que l'énoncé des critères de mérite n'était pas identique dans les deux langues officielles ou qu'il existait des différences entre les annonces et les notifications affichées.

Recommandation

Le président du Tribunal d'appel des transports du Canada devrait exercer une surveillance adéquate du protocole d'entente conclu avec Transports Canada. Cette mesure lui permettrait de veiller à ce que ses nominations et processus de nomination soient entièrement documentés et conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et aux exigences législatives et stratégiques pertinentes.

Conclusion

9.38 La vérification visait deux objectifs. Premièrement, déterminer si le Tribunal disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Nous avons constaté que la plupart des éléments du Cadre de nomination du Tribunal étaient en place et permettaient une gestion appropriée de ses activités de nomination. Nous avons observé que le Tribunal s'était doté d'un plan de ressources humaines assorti de stratégies de dotation et d'indicateurs de rendement. Nous avons également remarqué qu'il avait mis en place et communiqué les Lignes directrices obligatoires en matière de nomination selon le Cadre de nomination de la CFP. Les titulaires d'un poste de gestionnaire subdélégué avaient reçu de la formation sur la dotation et avaient été informés de leurs rôles et responsabilités. Par ailleurs, rien n'indiquait la présence de mécanismes d'assurance de la conformité et d'un apport de soutien et d'orientation fonctionnelle (fonction de remise en question), comme le prévoient les modalités et conditions énoncées dans le protocole d'entente conclu avec le fournisseur de services.

9.39 La vérification, deuxièmement, a examiné la conformité des nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur. Les neuf nominations et processus de nomination que nous avons examinés requièrent certaines améliorations pour être conformes à la LEFP, au REFP, au Cadre de nomination de la CFP et aux autres autorisations en vigueur. Dans quatre des neuf nominations examinées, le mérite avait été respecté; cependant, dans les cinq autres nominations, le mérite n'avait pas été démontré. Nous concluons que le président du Tribunal devrait exercer une surveillance adéquate du protocole d'entente conclu avec Transports Canada.

Mesure prise par la Commission de la fonction publique

La CFP surveillera les mesures prises par Tribunal d'appel des transports du Canada pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général du Tribunal.

Réponse globale du Tribunal d'appel des transports du Canada

À la suite des observations et des recommandations de la vérification, le Tribunal d'appel des transports du Canada (le Tribunal) surveillera de près ses activités de dotation afin de veiller à remédier aux problèmes soulevés dans le rapport. Pour la période du 1er avril 2006 au 31 août 2010, un nouveau président est entré en fonction en novembre 2009, et sur les neuf dossiers de dotation examinés, un seul de ces dossiers a été traité depuis sa nomination.

Le Tribunal prend très au sérieux son engagement visant à améliorer et à examiner ses mécanismes de surveillance, le Tribunal s'emploie à établir et communiquer des lignes directrices organisationnelles qui respectent les lignes directrices de la fonction publique, et à les diffuser sur son site Web interne. De plus, il est bon de noter que, depuis février 2011, le président nouvellement nommé au Tribunal a exigé une modification des conditions de délégation afin d'y inclure la valeur de représentativité. Nous continuerons également de travailler de concert avec les conseillers en ressources humaines sur un certain nombre de mesures et de décisions qui permettront de mener à bien les recommandations de la vérification.

À propos de la vérification

Considérations liées à l'étendue

La vérification visait à déterminer si le Tribunal disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

La présente vérification portait sur le Cadre de nomination du Tribunal pour la période du 1er avril 2006 au 31 août 2010.

Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et nos critères de vérification, veuillez consulter la section Aperçu de l'approche en matière de vérification, à la fin de la présente publication.

Sélection de l'échantillon

Nous avons examiné tous les dossiers de nomination du Tribunal, à l'exception des dossiers concernant des processus non annoncés en vue d'une reclassification, pour la période du 1er avril 2006 au 31 août 2010. Le tableau 2 donne une description détaillée des types de processus de nomination vérifiés.

Tableau 2 : Nominations vérifiées
Type de processus Total
Processus annoncés 4
Processus non annoncés 5*
Total 9*

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

*Nota : Deux de ces nominations étaient des nominations intérimaires pour une période de plus de quatre mois; chacune d'entre elles avait été prolongée.

Équipe de vérification

Vice-présidente, Direction générale de la vérification et des services de données
Elizabeth Murphy-Walsh

Directeur général, Direction de la vérification
Yves Genest

Directrice
Denise Coudry-Batalla

Gestionnaire
Lucie Pineau

Vérificateurs
Frantz Icart
Carol Laurin
Anacaona Lopez
Lise Meilleur
Chris Wilson

Spécialiste fonctionnel
Paul Pilon

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