12 Vérification d'Affaires étrangères et Commerce international Canada

Table des matières

Table des matières

Résumé

12.1 Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) est l'une des organisations les plus grandes et complexes de la fonction publique fédérale. Le Ministère est chargé de la conduite des affaires internationales du Canada, y compris du commerce international. Le MAECI a la responsabilité de définir la position du Canada sur les questions d'intérêt mondial, de préparer les réponses aux événements qui se produisent sur la scène internationale, de gérer les relations bilatérales et multilatérales, de mettre en œuvre des programmes internationaux et d'offrir services et assistance aux Canadiens qui vivent à l'étranger. Quelque 4 800 employés du MAECI sont nommés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et font partie des deux populations permutante ou non permutante.

12.2 La vérification visait à déterminer si le MAECI disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle avait également pour objectif de vérifier la conformité des nominations et processus de nomination visant les populations permutante et non permutante avec la LEFP, le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP), le Cadre de nomination de la Commission de la fonction publique (CFP) et les autres autorisations en vigueur.

12.3 Nous avons constaté que le MAECI disposait d'un cadre de nomination. Toutefois, des améliorations s'y imposaient. Nous avons aussi noté que le Ministère avait mis au point des stratégies de dotation pour appuyer ses priorités organisationnelles en matière de dotation mais qu'il avait de la difficulté à mesurer les résultats attendus. Le MAECI procède actuellement à l'élaboration d'un nouveau plan de ressources humaines (RH) et de nouvelles stratégies de dotation dont les résultats attendus seront plus faciles à mesurer.

12.4 Le MAECI avait mis en place les lignes directrices et critères obligatoires en matière de nomination comme le prévoit le Cadre de nomination de la CFP. En mai 2011, le Ministère a intégré la valeur qu'est la représentativité dans ses politiques et a mis à jour sa Politique en matière de zone de sélection pour les rendre conformes au Cadre de nomination de la CFP.

12.5 Le MAECI disposait de mécanismes pour s'assurer que les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH étaient informés de leurs rôles et responsabilités et qu'ils bénéficiaient du soutien nécessaire pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations.

12.6 Le MAECI avait mené certaines activités de surveillance pour s'assurer que les nominations et processus de nomination étaient conformes au cadre législatif. Il avait aussi eu recours à des mécanismes de contrôle, comme des listes de vérification relatives à la dotation, la signature obligatoire des justifications et une fonction de remise en question documentée. Compte tenu des éléments de preuve versés aux dossiers, de nos discussions avec les responsables des RH et des résultats de la présente vérification au chapitre de la conformité, nous avons conclu que l'emploi de ces mécanismes de contrôle n'était pas toujours adéquat et suffisamment rigoureux.

12.7 Nous avons observé que le mérite avait été respecté dans 44 % (35 sur 80) des nominations vérifiées. Toutefois, les résultats au chapitre de la conformité selon les populations (permutante ou non permutante) sont très différents.

12.8 En effet, le pourcentage de nominations où le mérite avait été respecté était supérieur au sein de la population permutante (permutante : 65 %; non permutante : 22,5 %). Le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été respecté était semblable pour les deux populations (permutante : 12,5 %; non permutante : 10 %). Nous avons toutefois noté que le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été démontré était supérieur au sein de la population non permutante (permutante : 22,5 %; non permutante : 67,5 %).

12.9 Nous avons également observé que le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été respecté était supérieur lors de processus de nomination non annoncés (annoncés : 5 %; non annoncés : 17,5 %).

12.10 Dans bon nombre des nominations vérifiées, nous n'avons pas été en mesure de conclure que le mérite avait été respecté. Cette réalité était en grande partie attribuable à des lacunes décelées dans les outils d'évaluation, en particulier dans le cas de processus de nomination visant la population non permutante. Par ailleurs, la plupart des décisions de nomination visant les populations permutante et non permutante ne s'appuyaient pas sur une documentation suffisante et appropriée, telle que des rapports finaux du comité de présélection, des justifications et la décision de nomination (choix de la bonne personne).

12.11 Nous avons constaté que les justifications relatives aux processus non annoncés répondaient aux critères appliqués par le MAECI. Cependant, la plupart d'entre elles n'abordaient pas au moins une des quatre valeurs directrices (justice, accessibilité, transparence ou représentativité).

12.12 Le MAECI a accepté nos constatations et recommandations, et a élaboré un plan d'action visant à donner suite aux questions soulevées dans le rapport de vérification.

12.13 La CFP surveillera les mesures prises par le MAECI pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général du MAECI.

Contexte

Affaires étrangères et Commerce international Canada

12.14 Le gouvernement du Canada a créé le ministère des Affaires extérieures en 1909. En 1982, Affaires étrangères et Commerce international Canada a été constitué à la suite de la fusion du ministère des Affaires extérieures et du Service des délégués commerciaux. La loi habilitante de l'organisation est la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

12.15 Le MAECI est l'une des organisations les plus grandes et complexes de la fonction publique fédérale. Le Ministère est chargé de la conduite des affaires internationales du Canada, y compris du commerce international. En raison de la portée de son mandat et de la complexité de ses activités, il compte deux représentants au Cabinet fédéral et deux secrétaires parlementaires, ainsi qu'un ministre d'État, deux sous ministres (sous ministre des Affaires étrangères et sous ministre du Commerce international) et un sous ministre délégué.

12.16 Le MAECI a la responsabilité de définir la position du Canada sur les questions d'intérêt mondial, de préparer ses réponses aux événements qui se produisent sur la scène internationale, de gérer les relations bilatérales et multilatérales, de mettre en œuvre des programmes internationaux et d'offrir services et assistance aux Canadiens qui vivent à l'étranger. L'organisation administre 173 missions à l'étranger, 140 points de service dans le monde et 18 bureaux régionaux au Canada.

12.17 En mars 2010, le MAECI comptait un peu moins de 10 000 employés au Canada et à l'étranger, répartis dans deux catégories :

  • Employés recrutés sur place (ERP) : Ils travaillent dans les missions diplomatiques à l'étranger sous le régime des lois du travail locales. Les ERP sont nommés en vertu du Règlement sur l'embauchage à l'étranger; établi au titre de la LEFP. Le MAECI compte 5 161 ERP au sein de son effectif.
  • Employés canadiens nommés en vertu de la LEFP : Le MAECI en compte 4 810. Ils font partie des deux populations (permutante et non permutante) :
    • Les employés permutants sont les membres du personnel qui, selon leurs conditions d'emploi, acceptent d'être affectés à des postes au sein de missions à l'étranger pour une période de deux à quatre ans. Ces employés sont recrutés collectivement dans des postes de niveau d'entrée et sont gérés comme un bassin. Ils travaillent à l'administration centrale, à Ottawa, et dans les bureaux régionaux, répartis dans l'ensemble du Canada, de même que dans les missions à l'étranger. Ils occupent un poste d'agent du service extérieur (volets commercial ou politique/économique), d'agent de gestion et des affaires consulaires, d'administrateur, de spécialiste en informatique ou de cadre de direction.
    • Les employés non permutants travaillent dans les secteurs de programme à l'administration centrale, à Ottawa, et dans les bureaux régionaux, répartis dans l'ensemble du Canada. Ces employés peuvent demander et obtenir une affectation unique à un poste dans une mission à l'étranger pendant leur carrière; cependant, ils ne font pas l'objet d'une gestion collective comme un bassin et sont recrutés à divers niveaux. Ils occupent un poste de cadre de direction, d'économiste, d'agent de commerce, d'administrateur de programme, d'administrateur de personnel, d'agent des achats et de l'approvisionnement ou d'agent de gestion financière.

12.18 En mars 2010, près de 75 % des employés canadiens nommés en vertu de la LEFP travaillent dans la région de la capitale nationale et 22 %, à l'étranger. Le reste de cet effectif (3 %) est dispersé dans les bureaux régionaux de l'ensemble du pays.

12.19 Le MAECI évolue dans un contexte mondial de plus en plus complexe. En 2010, le Ministère a apporté un soutien intensif aux efforts du Canada pour accueillir les Jeux olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver ainsi que les sommets du G8 et du G20. Il a aussi appuyé l'effort international de redressement et de reconstruction d'Haïti après le tremblement de terre de janvier 2010. En 2011, le MAECI a été présent en Égypte et dans les régions du Moyen Orient et de l'Afrique du Nord pour appuyer l'engagement du Canada à l'égard des droits de la personne, de la démocratie et de la stabilité dans ces zones. Le MAECI a aussi coordonné l'acheminement d'approvisionnements de secours au Japon, qui en avait un urgent besoin après le tremblement de terre et le tsunami de mars 2011.

12.20 Selon le MAECI, les changements qu'ont subis son cadre organisationnel et le contexte international ont contribué à l'établissement de nouvelles exigences d'urgence temporaires en matière de dotation. Ces nouvelles exigences ont eu une incidence considérable sur les activités de dotation du Ministère et la durée des processus de dotation de ses postes.

12.21 Compte tenu de la nature de son mandat, le MAECI doit relever de nombreux défis sur le plan des RH : le recrutement et le maintien en poste de l'effectif permutant lors d'affectations en situation difficile et en zone de conflits, ainsi que la pénurie et le roulement élevé de personnel au sein de son effectif non permutant. Par conséquent, le MAECI a ciblé le besoin d'adopter une approche plus systématique à l'égard du recrutement, du maintien en poste, de l'apprentissage et du perfectionnement professionnel.

12.22 En plus, le MAECI dirigeait un exercice de réaffectation. Le but de cet exercice était de réaffecter des postes de l'administration centrale aux missions et aux bureaux régionaux dans tout le Canada d'ici le mois de mars 2012.

12.23 Le MAECI a aussi annoncé un gel de l'embauche de personnel provenant de l'extérieur de l'organisation en juillet 2009. En avril 2010, un comité des opérations à l'administration centrale a été mis sur pied. Il a été chargé d'harmoniser les ressources financières, humaines et matérielles du MAECI en respectant les niveaux de référence du Ministère et en tenant compte des priorités organisationnelles. Par conséquent, certains types d'activité et de décision de dotation ont été approuvés par ce comité et gérés au cas par cas.

12.24 La CFP est chargée de l'application de la LEFP. Cette loi lui confère le pouvoir exclusif d'effectuer des nominations externes et internes à la fonction publique. Les nominations faites par la CFP doivent être fondées sur le mérite. La Loi lui permet également de déléguer aux administrateurs généraux des organisations ses pouvoirs de nomination. Au cours de la période visée par notre vérification, un nouvel administrateur général aux Affaires étrangères a été nommé en poste au MAECI. La CFP a signé un instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) avec le MAECI. Selon ce document, les pouvoirs de nomination étaient délégués à l'administrateur général des Affaires étrangères. L'administrateur général, ainsi que son prédécesseur, était investi des pleins pouvoirs de délégation durant la période visée par la vérification.

Objectifs et méthodologie de la vérification

12.25 La vérification visait à déterminer si le MAECI disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité de ses nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

12.26 D'après une évaluation des risques liés au Cadre de nomination et à son application, nous avons procédé à un examen ciblé des lignes directrices, des stratégies de dotation, de la surveillance des activités de nomination et de la délégation des pouvoirs au sein de l'organisation. Pour ce faire, nous avons mené des entrevues auprès des membres de la haute direction, des responsables des RH et des conseillers en RH. Nous avons aussi examiné la documentation clé pour la période du 1er avril 2009 au 30 juin 2010.

12.27 Pour évaluer la conformité avec les exigences de la LEFP, nous avons notamment examiné un échantillon représentatif de 80 nominations (40 nominations de la population permutante et 40 nominations de la population non permutante découlant de processus annoncés et non annoncés) pour la période du 1er avril 2009 au 30 juin 2010.

12.28 Notre échantillon ne comprenait pas les employés recrutés sur place puisqu'ils sont nommés en vertu du Règlement sur l'embauchage à l'étranger, établi au titre des pouvoirs de réglementation prévus par la LEFP. Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et notre échantillonnage, veuillez consulter la section À propos de la vérification, à la fin du présent rapport.

Observations et recommandations

Observations sur le Cadre de nomination

Les stratégies de dotation adoptées avaient été difficiles à évaluer

12.29 Nous nous attendions à ce que le MAECI dispose de stratégies de dotation qui appuient ses priorités organisationnelles en matière de dotation. Ces stratégies décrivent les mesures de dotation que l'organisation prévoit prendre pour mettre en œuvre les priorités de la haute direction en matière de dotation.

12.30 En juin 2009, le Ministère avait publié un plan intégré de RH visant la période 2009-2012. Ce plan tenait compte des recommandations formulées par la vérificatrice générale en 2007 dans son rapport sur la gestion des RH au MAECI. Faisant état de résultats attendus de haut niveau, ce plan prévoyait notamment des activités et stratégies de dotation visant les populations permutante et non permutante qui correspondaient aux mesures de rendement.

12.31 Les stratégies de dotation proposées dans le plan de RH tenaient compte des priorités en matière de dotation en fonction des deux populations. Par exemple :

  • Des processus externes et internes, annoncés et non annoncés, visant à recruter du personnel permutant et à offrir des promotions pour s'assurer de la capacité adéquate sur le terrain.
  • Des processus externes et internes, annoncés et non annoncés, visant à recruter et à maintenir en poste du personnel non permutant doté de compétences spécialisées dans les secteurs où une pénurie de personnel avait été signalée pour s'assurer du maintien en poste de l'effectif.

12.32 Le MAECI avait fait le bilan de ses résultats relativement aux stratégies de dotation et aux mesures de rendement au 31 mars 2010. L'organisation avait décidé de ne pas faire rapport de ses résultats à l'exercice suivant, car la nature trop élaborée et conceptuelle de son plan de RH rendait la mesure des résultats attendus très difficile. Par ailleurs, le plan ne correspondait plus aux priorités et au contexte opérationnel actuels de l'organisation.

12.33 En mai 2011, le MAECI a signalé qu'il procédait à l'élaboration d'un nouveau plan de RH et de nouvelles stratégies de dotation qui seront assortis de résultats attendus plus faciles à mesurer. Le nouveau plan de RH tiendra compte des changements imprévus qui s'opèrent dans le contexte opérationnel de l'organisation.

Les pouvoirs de nomination avaient été subdélégués

12.34 Nous nous attendions à ce que le MAECI ait établi un instrument de subdélégation des pouvoirs conforme à la LEFP et au Cadre de nomination de la CFP.

12.35 L'administrateur général des Affaires étrangères avait signé un IDRN avec la CFP. Il avait aussi établi un instrument de subdélégation qui lui permettait d'autoriser les gestionnaires subdélégués à faire des nominations en son nom. L'instrument de subdélégation énonçait clairement les exigences que devaient satisfaire les gestionnaires pour se voir subdéléguer les pouvoirs de nomination, y compris celle de suivre une formation obligatoire sur la subdélégation. Les gestionnaires avaient également dû signer une entente de responsabilisation en matière de dotation avec l'administrateur général. En y apposant leur signature, ils confirmaient que les pouvoirs de nomination leur avaient été subdélégués avant qu'ils les exercent.

12.36 L'instrument de subdélégation s'appliquait aux deux populations (permutante et non permutante) et prévoyait de légères différences quant à l'établissement des niveaux de subdélégation des pouvoirs.

Les lignes directrices obligatoires en matière de nomination avaient été mises à jour

12.37 Nous nous attendions à ce que les lignes directrices du MAECI en matière de nomination soient conformes au Cadre de nomination de la CFP. Ce dernier oblige les organisations investies de pouvoirs délégués à élaborer les lignes directrices obligatoires en matière de zone de sélection, de mesures correctives et de révocation, ainsi que les critères sur l'utilisation de processus de nomination non annoncés. Le Cadre permet aussi à ces organisations d'élaborer d'autres lignes directrices en matière de nomination adaptées à leurs propres besoins et priorités.

12.38 Nous avons constaté que le MAECI avait mis en place les lignes directrices obligatoires en matière de nomination ainsi que les critères sur l'utilisation de processus de nomination non annoncés, comme le prévoit le Cadre de nomination de la CFP. Ces lignes directrices étaient accessibles à tous les employés sur le site intranet de l'organisation.

12.39 Les lignes directrices du MAECI en matière de nomination s'appliquaient aux populations permutante et non permutante. Toutefois, certaines d'entre elles étaient assorties d'exigences uniquement pertinentes aux nominations au sein de la population permutante. Par exemple, dans la Politique relative à la zone de sélection du MAECI, la zone de sélection minimale s'appliquant aux processus internes annoncés et non annoncés était assortie de critères géographiques différents selon le type de populations (permutante et non permutante).

12.40 Par ailleurs, les lignes directrices du MAECI en matière de nomination étaient assorties de politiques et lignes directrices particulières. Elles s'appliquaient aux nominations à des postes permutants, comme les Lignes directrices sur la nomination à un poste permutant et la Politique sur l'emploi des conjoints.

12.41 Nous avons noté que le MAECI n'avait pas révisé sa Politique relative aux processus de nomination non annoncés ni sa Politique relative à la zone de sélection pour y inclure la valeur directrice qu'est la représentativité, comme le prévoit le Cadre de nomination de la CFP. Nous avons aussi remarqué que cette valeur était absente de sa Politique et lignes directrice sur les nominations intérimaires et de sa Politique et lignes directrices relatives à l'affectation et au détachement. De plus, sa Politique relative à la zone de sélection ne précisait pas clairement qu'une zone nationale de sélection devait s'appliquer à tous les processus de nomination externes annoncés, conformément aux lignes directrices de la CFP à cet égard.

12.42 En mai 2011, le MAECI a inclu la valeur qu'est la représentativité dans ses politiques et a mis à jour la zone nationale de sélection afin d'en assurer la conformité avec le Cadre de nomination de la CFP.

Des mécanismes avaient été établis pour appuyer les responsabilités relatives aux nominations

12.43 Nous nous attendions à ce que le MAECI dispose de mécanismes pour s'assurer que les intervenants sont informés de leurs rôles et responsabilités et qu'ils disposent du support nécessaire pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations.

12.44 L'instrument de subdélégation du MAECI définissait clairement les rôles et responsabilités des gestionnaires subdélégués et des conseillers en RH pour ce qui est des pouvoirs relatifs aux nominations. Le MAECI avait aussi établi des normes de prestation de services en RH visant les services de rémunération, de dotation et de classification dans le but de préciser les rôles et responsabilités des gestionnaires et des conseillers en RH.

12.45 Le MAECI avait informé les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH de leurs rôles et responsabilités. Ils avaient accès aux éléments clés du Cadre de nomination, comme l'IDRN, l'instrument de subdélégation, les lignes directrices organisationnelles en matière de nomination, les normes de prestation de services en RH et les outils de dotation, sur le site intranet du Ministère. Ce site comprenait une boîte à outils complète conçue pour les processus de dotation.

12.46 Afin que les pouvoirs de dotation leur soient subdélégués, les gestionnaires doivent satisfaire aux exigences fixées par l'administrateur général. Le MAECI offre une formation obligatoire qui permet à ses gestionnaires d'acquérir les connaissances nécessaires pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations. En outre, les gestionnaires subdélégués pouvaient consulter des conseillers en RH dont les connaissances liées au Cadre de nomination avaient été validées grâce à l'Examen de connaissances sur le Cadre de nomination de la CFP.

12.47 Nous avons aussi constaté que des mécanismes étaient en place pour permettre aux gestionnaires subdélégués et aux conseillers en RH de poursuivre leur apprentissage. Parmi ces mécanismes, mentionnons des bulletins mensuels offrant des conseils sur les RH et des réunions techniques permettant d'échanger de l'information et de discuter de questions relatives à la dotation.

Les mécanismes de surveillance n'étaient pas suffisamment rigoureux

12.48 La surveillance est un processus permanent qui consiste à recueillir et à analyser des données qualitatives et quantitatives sur les résultats actuels et antérieurs en matière de dotation. Elle permet aux organisations d'évaluer la gestion et le rendement de leurs activités de dotation. Elle comprend donc une évaluation des risques liés aux nominations et processus de nomination. En outre, la surveillance permet de déterminer les mesures correctives à prendre de façon hâtive, de gérer le risque et le réduire au minimum et d'améliorer le rendement en dotation.

12.49 Nous nous attendions à ce que le MAECI dispose de mécanismes de contrôle pour assurer la surveillance de ses nominations et processus de nomination et que des mesures appropriées soient prises, s'il y a lieu.

12.50 À l'échelle de l'organisation, nous avons noté que le MAECI avait un plan d'action approuvé pour la surveillance de la dotation. Ce dernier avait été préparé par la Direction du ressourcement ministériel. Les activités qui y étaient mentionnées visaient principalement la surveillance des exigences minimales prévues par les lignes directrices de la CFP en matière de nomination, notamment le recours aux services d'employés occasionnels, les nominations intérimaires de plus de 12 mois et les processus de nomination non annoncés. Des examens de dossiers de nomination et des rapports de tableau de bord avaient permis de surveiller ces activités.

12.51 En 2009, la Direction du ressourcement ministériel avait procédé à deux examens d'un échantillon total de 50 nominations de la population non permutante. Pour vérifier la conformité de ces nominations avec la LEFP et les lignes directrices en matière de nomination, la Direction avait utilisé des listes de vérification. L'échantillon examiné ne comprenait aucune nomination au sein de la population permutante. La Direction avait, par la suite, discuté des résultats de ces examens avec les conseillers en RH, et des mesures avaient été prises, s'il y avait lieu. Les résultats avaient fait l'objet d'un rapport présenté à la haute direction des RH. Ce rapport recommandait d'offrir une formation continue aux conseillers en RH et de partager la responsabilité de la surveillance de la dotation entre la Direction du ressourcement ministériel et la Direction des opérations des ressources humaines. Le MAECI n'a réalisé aucun autre examen de nominations depuis.

12.52 La Direction du ressourcement ministériel préparait des rapports de surveillance trimestriels. Elle les présentait à la haute direction des RH aux fins de discussion. Ces rapports contenaient une certaine analyse des tendances générales mais ne présentaient pas les mesures requises pour aborder certaines questions liées à la dotation.

12.53 Donnant suite aux recommandations formulées dans son rapport de vérification interne de 2006 sur le Système de gestion des ressources humaines, le MAECI avait mis au point une stratégie sur l'intégrité des données en décembre 2009. Cette stratégie présentait des mesures concrètes pour faire en sorte que les données soient exactes et complètes. Au cours de la vérification, nous avons remarqué que la plupart de ces mesures avaient été mises en place.

12.54 Par ailleurs, nous avons observé que le MAECI avait recours à d'autres mécanismes de contrôle, comme des listes de vérification relatives à la dotation, la signature obligatoire des justifications et une fonction de remise en question documentée. Ces mécanismes lui permettaient ainsi de s'assurer de la conformité de ses nominations et processus de nomination avec le cadre législatif.

  • Listes de vérification relatives à la dotation : Le MAECI avait utilisé des listes de vérification pour s'assurer que les dossiers de nomination contenaient les documents appropriés. Nous avons remarqué que les listes de vérification étaient remplies dans la majorité des dossiers de nomination. Cependant, d'importants documents manquaient dans la plupart des dossiers pour expliquer la décision de nomination, comme la preuve de scolarité là où elle était requise, les justifications relatives aux processus non annoncés et la documentation pour appuyer la décision de nomination (choix de la bonne personne).
  • Signature obligatoire des justifications relatives au choix d'un processus de nomination non annoncé : Nous avons constaté que le gestionnaire subdélégué et le conseiller en RH étaient tenus de signer la justification. La justification doit expliquer la raison ayant motivé le choix d'un processus de nomination non annoncé pour garantir que ce choix réponde aux critères appliqués et aborde les quatre valeurs directrices. Toutefois, nous avons noté que 35 % (11 sur 31) des justifications vérifiées avaient été signées par le gestionnaire subdélégué et le conseiller en RH malgré qu'elles ne prenaient pas dûment en considération les valeurs directrices.
  • Fonction de remise en question : Nous nous attendions à ce que les conseillers en RH assurent une fonction de remise en question auprès des gestionnaires subdélégués. Cette mesure aurait permis de s'assurer que les nominations et décisions connexes étaient conformes au cadre législatif et que les dossiers de nomination contenaient une documentation adéquate pour appuyer la décision de nomination du gestionnaire subdélégué. Nous avons relevé des éléments de preuve de conseils documentés dans 18 % (14 sur 80) de toutes les nominations vérifiées.

12.55 Ces mécanismes constituent de bonnes pratiques. Ils permettraient de réduire le risque d'irrégularités importantes dans l'application de la loi, des lignes directrices et des valeurs de nomination. Toutefois, compte tenu des éléments de preuve versés aux dossiers, de nos discussions avec les responsables des RH et des résultats de la présente vérification au chapitre de la conformité, nous avons conclu que l'emploi de ces mécanismes de contrôle n'était pas toujours adéquat et suffisamment rigoureux.

Observations sur le mérite

12.56 En vertu de l'article 30 de la LEFP, les nominations doivent être fondées sur le mérite. Une nomination est fondée sur le mérite lorsque la Commission est convaincue que la personne à nommer possède les qualifications essentielles établies par l'administrateur général pour le travail à accomplir et, le cas échéant, toute autre qualification constituant un atout et qu'elle satisfait aux exigences opérationnelles ou besoins organisationnels.

12.57 Nous nous attendions à ce que les nominations et processus de nomination respectent la valeur fondamentale qu'est le mérite.

Le mérite avait été respecté dans moins de la moitié des nominations

12.58 Nous avons constaté que le mérite avait été respecté dans 44 % (35 sur 80) des nominations vérifiées. Le mérite n'avait pas été démontré dans 45 % (36 sur 80) des nominations. Nous avons aussi observé que le mérite n'avait pas été respecté dans 11 % (9 sur 80) des nominations.

12.59 Cependant, les résultats selon le type de populations (permutante ou non permutante) étaient très différents. En effet, nous avons constaté que le pourcentage de nominations où le mérite avait été respecté était supérieur au sein de la population permutante (permutante : 65 %; non permutante : 22,5 %).

12.60 Le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été respecté était semblable pour les deux populations (permutante : 12,5 %; non permutante : 10 %). Nous avons toutefois noté que le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été démontré était supérieur au sein de la population non permutante (permutante : 22,5 %; non permutante : 67,5 %).

12.61 Le tableau 1 illustre les résultats au chapitre de la conformité des 80 nominations vérifiées (40 nominations au sein de la population permutante et 40 nominations au sein de la population non permutante).

Tableau 1 : Observations sur le mérite
Observations Nombre de nominations
Population permutante Population non permutante Total
Le mérite a été respecté Les outils ou méthodes d'évaluation ont permis d'évaluer les qualifications essentielles et les autres critères de mérite appliqués à cette nomination; la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 26 (65 %) 9 (22,5 %) 35 (44 %)
Le mérite n'a pas été démontré Les outils ou méthodes d'évaluation n'ont pas permis de démontrer que la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 9 (22,5 %) 27 (67,5 %) 36 (45 %)
Le mérite n'a pas été respecté La personne nommée ne possédait pas une ou plusieurs qualifications essentielles établies ou ne répondait pas aux autres critères de mérite appliqués. 5 (12,5 %) 4 (10 %) 9 (11 %)
Total des nominations vérifiées 40 (100 %) 40 (100 %) 80 (100 %)

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

12.62 Nous avons également constaté que le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été démontré était semblable pour les deux types de processus de nomination (annoncés : 47,5 %; non annoncés : 42,5 %). Le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été respecté était supérieur lors de processus de nomination non annoncés (annoncés : 5 %; non annoncés : 17,5 %).

12.63 La pièce 1 présente des exemples au sein des populations permutante et non permutante où le mérite n'avait pas été respecté.

Pièce 1 : Le mérite n'avait pas été respecté

Population permutante : Nous avons examiné six nominations effectuées dans le cadre d'une initiative de dotation. Cette initiative visait à nommer des employés qui avaient déjà occupé les postes en question par intérim. Ces processus de nomination étaient identiques – il s'agissait de postes génériques pour lesquels le même énoncé des critères de mérite et les mêmes outils d'évaluation avaient été utilisés.

L'historique des affectations de quatre des six personnes nommées, fourni par le MAECI, n'indiquait pas que ces dernières avaient occupé le poste par intérim pendant une période équivalant à deux cycles d'affectation (période d'au moins quatre ans). Leur historique ne précisait pas non plus qu'elles avaient travaillé à l'étranger pendant un cycle d'affectation (période de deux ans). Le MAECI n'a pas été en mesure de fournir la preuve que les quatre personnes nommées possédaient ces deux qualifications essentielles relatives à l'expérience.

Population non permutante : Nous avons relevé trois nominations pour lesquelles les personnes nommées aux postes en question n'avaient pas atteint le niveau de scolarité requis au titre de qualification constituant un atout utilisé dans le cadre de ce processus. Au moment de leur nomination, les personnes concernées n'avaient pas encore terminé le niveau de scolarité requis au titre des qualifications constituant un atout. Par exemple, le curriculum vitæ de l'une de ces personnes faisait état d'une maîtrise, tandis que d'autres renseignements précisaient que le programme de maîtrise était en cours. Le MAECI a confirmé que la maîtrise n'avait pas encore été obtenue.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

Le mérite n'avait pas été démontré en raison des lacunes décelées dans les outils d'évaluation

12.64 Les Lignes directrices de la CFP en matière d'évaluation visent à garantir que les processus et méthodes d'évaluation permettent de choisir la personne qui possède les qualifications recherchées et qui répond aux autres critères de mérite appliqués lors de la prise de la décision de nomination. Ces lignes directrices ont également pour but d'assurer que ces processus et méthodes prévoient des bases solides pour effectuer des nominations fondées sur le mérite. Nous nous attendions donc à ce que les processus et méthodes d'évaluation employés par le MAECI soient conformes à ces lignes directrices.

12.65 Dans bon nombre des nominations vérifiées, nous n'avons pas été en mesure de conclure que le mérite avait été respecté. Cette réalité était en grande partie attribuable à des lacunes décelées dans les outils d'évaluation, en particulier au sein de la population non permutante. Nous avons relevé au moins une des lacunes suivantes :

  • Aucune note finale n'était donnée par rapport à l'évaluation des qualifications effectuée au moyen de divers outils et méthodes.
  • L'évaluation narrative ne démontrait pas à l'aide d'exemples que la personne nommée possédait les qualifications requises.
  • L'évaluation narrative faisait référence à d'autres outils d'évaluation qui ne figuraient pas dans les dossiers de nomination et que le MAECI n'a pas été en mesure de fournir.
  • L'outil d'évaluation ne tenait pas compte d'une ou plusieurs qualifications essentielles.

12.66 La pièce 2 présente des exemples de nominations où le mérite n'avait pas été démontré.

Pièce 2 : Le mérite n'avait pas été démontré

Population permutante : Dans le cas de six nominations, l'énoncé des critères de mérite faisait état de sept capacités au titre des qualifications essentielles. L'outil d'évaluation utilisé consistait en un questionnaire permettant d'effectuer la vérification des références rempli par les superviseurs. L'une des sept capacités ne faisait pas partie de ce questionnaire. Le MAECI était d'accord avec cette constatation d'omission.

Population non permutante : Dans le cas d'une nomination, le gestionnaire subdélégué avait produit une évaluation narrative qui ne tenait pas compte de toutes les qualifications établies dans l'énoncé des critères de mérite. Pour certaines des qualifications, l'évaluation narrative indiquait que la personne satisfaisait aux exigences. Cependant, ni explication ni exemple à l'appui n'avait été fourni pour démontrer que la personne nommée possédait ces qualifications. Le MAECI n'a pas été en mesure de fournir de renseignements supplémentaires à cet égard.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

Observations sur les valeurs directrices

12.67 Le processus de sélection et de nomination d'une personne exige la prise de décisions objectives et respectueuses des valeurs directrices que sont la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité. Les dossiers de nomination doivent démontrer que ces valeurs ont été respectées tout au long du processus de nomination.

12.68 Nous nous attendions à ce que les nominations et processus de nomination respectent les valeurs directrices (justice, accessibilité, transparence et représentativité).

La plupart des justifications relatives au choix du processus non annoncé ne respectaient pas les valeurs directrices

12.69 Comme le prévoient les Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination, les nominations découlant de processus non annoncés doivent être accompagnées d'une justification écrite. Cette dernière doit en fait démontrer que le processus répond aux critères appliqués par l'organisation et respecte les valeurs de nomination. Nous avons vérifié 40 nominations découlant de processus non annoncés.

12.70 Critères organisationnels : Les 31 justifications versées aux dossiers vérifiés démontraient presque toutes que le choix d'un processus non annoncé répondait aux critères appliqués par l'organisation. Cependant, le MAECI n'avait pas été en mesure de fournir la justification écrite requise dans les neuf autres nominations.

12.71 Valeurs directrices : Compte tenu des éléments de preuve versés aux dossiers et de nos discussions avec les responsables des RH et les conseillers en RH, en ce qui concerne le choix d'un processus de nomination non annoncé, nous avons conclu que le MAECI n'avait pas abordé au moins une des quatre valeurs directrices (justice, accessibilité, transparence et représentativité) dans 29 des 31 justifications figurant aux dossiers. De ce nombre, la moitié n'abordait aucune des quatre valeurs directrices.

Recommandation 1

L'administrateur général des Affaires étrangères devrait rendre le mécanisme de contrôle des justifications écrites plus rigoureux afin de s'assurer que les valeurs directrices sont prises en compte et documentées dans le cadre d'un processus de nomination non annoncé.

Peu de nominations comportaient des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière

12.72 Nous avons relevé quatre nominations de la population non permutante qui comportaient plus d'un indicateur d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière qui pourraient compromettre les valeurs directrices, en particulier la justice. Ces nominations comportaient les indicateurs suivants :

  • La personne nommée avait occupé le poste à titre d'employé occasionnel avant sa nomination à ce poste. Cette expérience lui avait permis d'acquérir les compétences nécessaires à sa nomination au poste de durée déterminée ou indéterminée.
  • L'énoncé des critères de mérite comprenait des qualifications liées à l'expérience s'appliquant très précisément au poste à doter, comme l'expérience de la planification, de la mise en place et de l'évaluation de stratégies touchant le site Web et les communications électroniques conformément au cadre du MAECI.
  • Les exigences linguistiques liées au poste avaient été adaptées de sorte à favoriser la personne nommée. Le poste désigné « bilingue impératif (BBB/BBB) » au départ était désormais désigné « anglais essentiel ».
  • La candidature de candidats qualifiés faisant partie d'un bassin existant n'avait pas été prise en considération de sorte à favoriser la personne nommée.
  • Le gestionnaire subdélégué n'avait pas tenu compte d'un conseil approprié formulé par un conseiller en RH.

12.73 Le mérite avait été respecté dans l'une de ces quatre nominations mais n'avait pas été démontré dans les trois autres.

Autres observations sur la conformité

12.74 Nous nous attendions également à ce que les dossiers de nomination du MAECI contiennent une documentation suffisante et appropriée pour appuyer les décisions de sélection et de nomination. Cependant, nous avons constaté que, dans bien des cas, les décisions de nomination visant les populations permutante et non permutante ne s'appuyaient pas sur une documentation suffisante et appropriée.

12.75 Processus d'autorisation en matière de priorité : Dans 15 % (12 sur 80) des nominations, nous avons noté que les qualifications essentielles dans la demande d'autorisation en matière de priorité ne correspondaient pas à celles établies dans l'énoncé des critères de mérite employé pour procéder à la nomination. Cette situation aurait pu faire en sorte que la candidature de bénéficiaires de priorité ne soit pas retenue.

12.76 Prise en considération de la candidature des bénéficiaires de priorité : Nous nous attendions à ce que, en conformité avec la LEFP, le REFP et les Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination, le MAECI tienne compte des droits de priorité avant de prendre une décision concernant le processus de nomination. Dans 33 des 80 nominations examinées, la CFP a présenté des candidatures de bénéficiaires de priorité. Dans 15 % (5 sur 33) de ces nominations, le MAECI n'avait pas été en mesure de fournir la preuve que la candidature des bénéficiaires de priorité avait été prise en considération.

12.77 Énoncé des critères de mérite : Nous avons constaté que les versions anglaise et française de l'énoncé des critères de mérite n'étaient pas identiques dans 5 % (4 sur 80) des nominations. Si les critères de mérite sont différents d'une langue officielle à l'autre, l'accessibilité risque alors de ne pas être la même pour tous les postulants éventuels. Par exemple, la version anglaise de l'énoncé des critères de mérite précisait que les candidats devaient avoir de l'expérience dans au moins quatre domaines de gestion des collections, tandis que la version française de l'énoncé des critères de mérite indiquait que les candidats devaient avoir de l'expérience dans tous les domaines de gestion des collections. Il se peut que cette situation ait amené un postulant éventuel à choisir de ne pas poser sa candidature au poste.

12.78 Présélection : Nous avons observé que le MAECI n'avait pas toujours documenté les décisions prises à l'étape de la présélection dans les 40 nominations examinées qui découlaient de processus annoncés. Par conséquent, nous n'avons pas été en mesure de conclure que le processus de présélection avait été administré de façon juste dans le cadre de 6 processus annoncés ayant donné lieu à 23 nominations.

12.79 Décision de nomination (choix de la bonne personne) : Nous nous attendions à ce que la décision de nomination soit entièrement documentée, comme le prévoient les Lignes directrices de la CFP en matière de sélection et de nomination. Nous avons constaté que, dans 58 % (23 sur 40) des nominations découlant d'un processus annoncé, le MAECI n'avait pas documenté sa décision de nomination.

Recommandation 2

L'administrateur général des Affaires étrangères devrait améliorer ses mécanismes de contrôle et prendre les mesures nécessaires pour s'assurer que :

  • les processus de sélection, d'évaluation et de nomination respectent les valeurs fondamentales et directrices;
  • toutes les décisions relatives aux nominations s'appuient sur une documentation complète et exacte et sont conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, au Règlement sur l'emploi dans la fonction publique, au Cadre de nomination de la Commission de la fonction publique et aux autres autorisations en vigueur.

Conclusion

12.80 Nous avons effectué la vérification du MAECI afin de déterminer si l'organisation disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination.

12.81 De nombreux éléments du cadre de nomination du MAECI sont en place. Cependant, des améliorations s'imposent à d'autres. Les lignes directrices et critères obligatoires en matière de nomination sont en place, comme le prévoit le Cadre de nomination de la CFP. Les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH étaient informés de leurs rôles et responsabilités et bénéficiaient du soutien nécessaire pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations. Nous avons noté que le Ministère avait mis au point des stratégies de dotation pour appuyer ses priorités organisationnelles en matière de dotation mais qu'il avait de la difficulté à mesurer les résultats attendus. Le MAECI procède actuellement à l'élaboration d'un nouveau plan de RH et de nouvelles stratégies de dotation dont les résultats seront plus faciles à mesurer. Le MAECI avait mené certaines activités de surveillance pour s'assurer que les nominations et processus de nomination étaient conformes au cadre législatif. Cependant, compte tenu des éléments de preuve versés aux dossiers, de nos discussions avec les responsables des RH et des résultats de la présente vérification au chapitre de la conformité, nous avons conclu que l'emploi de ces mécanismes de contrôle n'était pas toujours adéquat et suffisamment rigoureux.

12.82 Nous avons également vérifié la conformité des nominations et processus de nomination visant les populations permutante et non permutante avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

12.83 Nous avons conclu que le mérite avait été respecté dans près de la moitié des nominations examinées. Cependant, les résultats au chapitre de la conformité selon le type de populations (permutante et non permutante) sont très différents. En effet, le pourcentage de nominations où le mérite avait été respecté était supérieur au sein de la population permutante. En outre, le pourcentage de nominations où le mérite n'avait pas été respecté était supérieur lors de processus de nomination non annoncés.

12.84 Dans bon nombre des nominations vérifiées, nous n'avons pas été en mesure de conclure que le mérite avait été respecté. Cette réalité était en grande partie attribuable à des lacunes décelées dans les outils d'évaluation, en particulier dans le cas de processus visant la population non permutante. La plupart des décisions de nomination visant les populations permutante et non permutante ne s'appuyaient pas sur une documentation suffisante et appropriée.

12.85 Par ailleurs, nous avons observé que la plupart des processus de nomination non annoncés n'étaient pas conformes aux Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination.

Mesure prise par la Commission de la fonction publique

La CFP surveillera les mesures prises par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international Canada pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général de MAECI.

Réponse globale d'Affaires étrangères et Commerce international Canada

Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) convient des constatations et des recommandations énoncées dans le rapport et atteste que les faits qui y sont présentés sont exacts. Le MAECI s'engage à améliorer ses pratiques de dotation. Il a d'ailleurs élaboré un Plan d'action de la gestion complet afin de donner suite aux recommandations formulées dans le rapport. Certaines mesures ont déjà été prises; les autres le seront d'ici mars 2012.

Le MAECI a déjà augmenté les activités de surveillance. En effet, le MAECI en a partagé la responsabilité entre les conseillers en gestion des ressources humaines. Il a de plus renforcé les mécanismes de contrôle grâce à l'utilisation de l'Outil de développement de la lettre de dotation de Publiservice par souci d'uniformité et d'exactitude. Enfin, les listes de vérification en matière de surveillance ont été mises à jour.

La haute direction est consciente des sujets de préoccupation soulevés dans le rapport. Les gestionnaires en assument la responsabilité et s'engagent à accroître à l'avenir le taux de nominations qui respectent le mérite.

Le MAECI s'est efforcé d'améliorer ses pratiques de dotation, et la Commission de la fonction publique l'a reconnu dans son rapport. Un outil de subdélégation a été instauré, les lignes directrices en matière de nomination ont été mises à jour pour porter aussi sur la représentativité, des mécanismes ont été mis en place pour appuyer les décisions relatives aux nominations et des listes de vérification pour la dotation sont utilisées. Le MAECI continuera de surveiller l'évolution de la mise en œuvre du Plan d'action de la gestion.

À propos de la vérification

Considérations liées à l'étendue

La vérification portait sur les activités de nomination menées et les décisions connexes prises par le MAECI pour la période du 1er avril 2009 au 30 juin 2010. La vérification visait à déterminer si le MAECI disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et nos critères de vérification, veuillez consulter la section Aperçu de l'approche en matière de vérification, à la fin de la présente publication.

Sélection de l'échantillon

Notre échantillon de nominations a été tiré du nombre total de nominations effectuées par le MAECI du 1er avril 2009 au 30 juin 2010. Nous avons vérifié les processus de nomination annoncés et non annoncés visant les populations permutante et non permutante.

Notre échantillon ne comprenait pas les employés recrutés sur place puisqu'ils sont nommés en vertu du Règlement sur l'embauchage à l'étranger, établi au titre des pouvoirs de réglementation prévus par la LEFP. Nous avons aussi exclu de notre échantillon les reclassifications, les nominations intérimaires, les nominations dans le cadre du Programme de rémunération d'affectation spéciale, les nominations effectuées au moyen d'un mécanisme d'intégration, la conversion de nominations de durée déterminée selon la Politique sur l'emploi pour une période déterminée, les mutations, la prorogation de nominations à des postes de durée déterminée, les nominations de bénéficiaires de priorité, les nominations dans le cadre du programme Cours et affectations de perfectionnement, les nominations découlant de processus non annoncés dans le cadre de programmes de perfectionnement, ainsi que les nominations découlant de processus annoncés au sein de la population permutante visant des postes de niveau d'entrée dans le cadre de programmes de perfectionnement. Le tableau 2 donne une description détaillée de la taille de notre échantillon et des types de processus de nomination vérifiés.

Tableau 2 : Nominations vérifiées
Type de processus Population permutante Population non permutante Total de nominations vérifiées
Annoncé 20 20 40*
Non annoncé 20 20 40*
Total 40* 40* 80*

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

En supposant que le taux de déviation soit de 20 % ou moins, nous pouvons nous attendre à un intervalle de confiance de 10 % et à un niveau de confiance de 90 %. Il est donc possible de diffuser sans réserve les constatations découlant de la vérification des échantillons présentés dans les cellules comportant un astérisque.

Équipe de vérification

Vice présidente, Direction générale de la vérification et des services de données
Elizabeth Murphy-Walsh

Directeur général, Direction de la vérification
Yves Genest

Directrice
Denise Coudry-Batalla

Gestionnaire
Jo-Anne Vallée

Vérificateurs
Nathalie Crégheur
David Morneault
Chantal Schryer
Elena Tkalitch
Richard Vallée

Spécialiste fonctionnel
Paul Pilon

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