11 Vérification d'Environnement Canada

Table des matières

• Résumé
• Contexte
  • Environnement Canada
  • Objectifs et méthodologie de la vérification
• Observations et recommandations
  • Observations sur le Cadre de nomination
    • L'instrument de subdélégation et certaines lignes directrices ministérielles doivent être adaptés
    • Des renseignements, de la formation et des outils ont été fournis
    • Certaines activités de surveillance et de contrôle étaient en place
  • Observations sur le mérite
    • Le mérite a été respecté dans plus de la moitié des nominations vérifiées
  • Observations sur les valeurs directrices
    • Certains processus de nomination comportaient des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière
    • La plupart des justifications de processus non annoncés n'étaient pas conformes
    • D'autres éléments de non-conformité
• Conclusion
• Mesure prise par la Commission de la fonction publique
• Réponse globale d'Environnement Canada
• À propos de la vérification
  • Considérations liées à l'étendue
  • Sélection de l'échantillon
  • Équipe de vérification

Résumé

11.1 La présente vérification visait à déterminer si Environnement Canada (EC) disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Elle visait également à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination avec la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP), le Cadre de nomination de la Commission de la fonction publique (CFP) et les autres autorisations en vigueur.

11.2 Notre vérification a révélé qu'EC dispose d'un cadre de nomination, mais que des améliorations doivent y être apportées. Nous avons constaté qu'EC avait mis en place les lignes directrices et critères obligatoires en matière de nomination tel qu'exigé par la CFP. Toutefois, les Lignes directrices sur la zone de sélection et les Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés d'EC n'étaient pas à jour durant la période visée par notre vérification. À notre avis, ceci pourrait entraîner la prise de décisions de dotation inappropriées et le non-respect des valeurs de nomination, comme il est illustré plus loin dans le présent rapport.

11.3 Nous avons constaté que les Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés d'EC ne correspondaient pas à son instrument de subdélégation officiel. Ainsi, pour certains processus de nomination, le niveau de subdélégation n'était pas le même d'un document à l'autre. Nous avons également noté que l'instrument de subdélégation officiel d'EC prévoyait la subdélégation du pouvoir de révoquer des nominations au sous-ministre délégué, ce qui n'est pas conforme à la LEFP et au Cadre de nomination de la CFP.

11.4 Nous avons noté que les gestionnaires subdélégués et les conseillers en ressources humaines (RH) recevaient des renseignements et de la formation. Notre vérification a également indiqué que les principaux documents du cadre de nomination d'EC sont accessibles dans l'intranet du Ministère. En outre, nous avons constaté qu'EC avait récemment élaboré des outils de dotation afin d'aider les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH à s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations.

11.5 Nous avons constaté qu'EC avait entrepris des activités visant à surveiller l'efficience de ses pratiques de dotation. Nous avons également noté qu'EC avait mis en place une liste de contrôle. Toutefois, malgré l'établissement de ce mécanisme de contrôle au niveau transactionnel, un grand nombre de dossiers de nomination que nous avons examinés ne contenaient pas toute la documentation requise. De plus, notre vérification a révélé qu'EC n'avait établi aucun mécanisme de contrôle visant à évaluer la qualité de la documentation à l'appui des décisions relatives aux nominations.

11.6 Notre vérification a révélé que des améliorations s'imposent au chapitre de la conformité des nominations et processus de nomination d'EC avec la LEFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur. Nous avons constaté que le mérite avait été respecté dans plus de la moitié des nominations vérifiées. Nous avons cependant noté que, dans la majorité des autres nominations vérifiées, le mérite n'avait pas été démontré. Ceci pourrait engendrer des situations où le gestionnaire subdélégué nommerait une personne ne possédant pas les qualifications essentielles établies pour le poste à pourvoir. Par ailleurs, le mérite n'avait pas été démontré dans près de la moitié des processus de nomination externes non annoncés vérifiés. Cette situation soulève également des préoccupations quant au respect des valeurs directrices, puisque ce type de processus de nomination ne requiert l'affichage d'aucune annonce ni notification, lesquelles fournissent habituellement aux candidats potentiels des renseignements sur la possibilité d'emploi, la décision de nomination et leurs droits de recours.

11.7 Dans certains processus de nomination examinés, nous avons relevé des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière. À notre avis, le processus de sélection et de nomination d'une personne demande la prise de décisions objectives dans le respect des valeurs fondamentales et directrices de nomination; dans le cas contraire, l'organisation risque de donner l'impression d'avoir des pratiques d'embauche injustes. De telles pratiques d'embauche nuisent à la perception de justice et à la capacité de l'organisation d'attirer des candidats hautement qualifiés dans un contexte de concurrence.

11.8 Nous avons constaté que la plupart des justifications relatives au choix d'un processus non annoncé ne démontraient pas que les valeurs directrices avaient été respectées. Par ailleurs, dans certains des dossiers que nous avons examinés, la candidature des bénéficiaires de priorité n'avait pas été dûment prise en considération. Enfin, nous avons relevé des cas de nominations inappropriées créant une responsabilité potentielle pour la fonction publique.

11.9 EC a accepté nos constatations et a élaboré un plan d'action visant à donner suite aux questions soulevées dans le rapport de vérification.

11.10 La CFP surveillera les mesures prises par EC pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général d'EC.

Contexte

Environnement Canada

11.11 Créé en 1971, EC a pour mission de protéger l'environnement, de conserver le patrimoine naturel du pays et de fournir des prévisions météorologiques et environnementales aux Canadiens afin de les informer et d'assurer leur sécurité. Il soutient la prise de décisions judicieuses en matière d'environnement. Il s'applique à réparer les dommages causés par le passé, à recueillir et à transmettre des connaissances, à élaborer, à mettre en œuvre et à mettre en application des politiques destinées à prévenir des dommages futurs, et à favoriser le développement durable. Le mandat d'EC est le suivant :

• préserver et améliorer la qualité de l'environnement naturel;
• conserver les ressources renouvelables du Canada;
• conserver et protéger les ressources en eau du Canada;
• prévoir les conditions météorologiques et les changements environnementaux;
• appliquer la législation sur les eaux limitrophes;
• coordonner les politiques et programmes environnementaux au nom du gouvernement fédéral.

11.12 EC dirige la mise en œuvre du programme environnemental du gouvernement fédéral. Pour s'acquitter de toutes ces responsabilités, il collabore avec tous les paliers de gouvernement, le secteur privé, l'industrie, les consommateurs et la communauté internationale en vue de faire une différence.

11.13 En date du 31 mars 2010, EC comptait environ 7 000 employés. De ce nombre, 39 % travaillaient dans la région de la capitale nationale, tandis que les autres étaient dispersés dans plus de 100 collectivités partout au Canada. En 2009, EC disposait d'un budget annuel de plus d'un demi-milliard de dollars. Environ 80 % de ce budget était consacré aux activités du domaine de la science et de la technologie. À la suite du budget fédéral de 2010, EC a dû revoir ses opérations et réaliser des économies de l'ordre de 50 millions de dollars au cours de l'exercice financier suivant. Ainsi, EC prévoit une diminution du nombre d'équivalents temps plein pour 2011-2012.

11.14 Des activités de nomination menées par EC au cours de l'exercice financier 2009-2010, 41 % visaient le groupe scientifique et professionnel, qui est le groupe le plus représenté à EC. Parmi ces activités de nomination, 58 % étaient pour des nominations au sein des groupes Sciences physiques et Météorologie.

11.15 Selon EC, le fait d'être un ministère dont les activités sont axées sur la science ou la technologie pose des défis uniques sur le plan du recrutement. Ces défis sont attribuables au niveau de spécialisation requis pour les postes à pourvoir dans ce domaine, au manque de candidats disponibles et à la concurrence que lui livrent les établissements d'enseignement, les organisations des secteurs privé et public pour le recrutement de candidats qualifiés. EC est également à la recherche de personnel qualifié et expérimenté dans un contexte où un grand nombre de départs à la retraite pourraient se concrétiser dans les années à venir.

11.16 La CFP est chargée de l'application de la LEFP. Cette loi lui confère le droit exclusif de nomination externe et interne à la fonction publique. Les nominations faites par la CFP doivent être fondées sur le mérite et exemptes d'influence politique. La LEFP permet également à la CFP de déléguer aux administrateurs généraux des organisations son pouvoir d'effectuer des nominations. La CFP a signé un instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination avec EC. Il lui permet ainsi de déléguer ses pouvoirs de nomination à l'administrateur général d'EC. Ce dernier était investi des pleins pouvoirs de délégation durant la période visée par notre vérification.

Objectifs et méthodologie de la vérification

11.17 La présente vérification porte sur les activités de nomination d'EC pour la période du 1^er avril 2009 au 31 mars 2010. Le premier objectif de la vérification visait à déterminer si EC disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. En fonction de notre analyse des risques, nous avons exclu de l'étendue le plan des RH et les stratégies de dotation d'EC. Le deuxième objectif visait à vérifier la conformité de ses nominations et processus de nomination avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur. Nous avons examiné un échantillon de 121 nominations provenant des régions visées par la vérification : la région de la capitale nationale (RCN), l'Ontario, le Québec, la Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse. Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie, veuillez consulter la section À propos de la vérification, à la fin du présent rapport.

Observations et recommandations

Observations sur le Cadre de nomination

L'instrument de subdélégation et certaines lignes directrices ministérielles doivent être adaptés

11.18 Nous nous attendions à ce qu'EC ait mis en place un instrument de subdélégation, des lignes directrices en matière de nomination ainsi que des critères organisationnels qui sont conformes à la LEFP et au Cadre de nomination de la CFP. Le cadre exige que les organisations élaborent des lignes directrices obligatoires en matière de zone de sélection, de mesures correctives et de révocation, ainsi que des critères sur l'utilisation de processus de nomination non annoncés.

11.19 Nous avons constaté qu'EC s'était doté d'un instrument de subdélégation officiel qui autorise les gestionnaires subdélégués à effectuer des nominations au nom de l'administrateur général. Toutefois, nous avons noté que cet instrument prévoyait la délégation du pouvoir de révocation au sous-ministre délégué. Bien qu'il n'y ait eu aucune révocation au cours de la période visée par la vérification, selon le paragraphe 24(2) de la LEFP, et comme il est stipulé dans l'Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) signé avec la CFP, l'administrateur général ne peut subdéléguer le pouvoir de révoquer des nominations.

11.20 Nous avons également noté que le niveau de subdélégation précisé dans l'instrument de subdélégation d'EC ne correspondait pas à celui indiqué dans ses Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés, en vigueur durant la période visée par la vérification. Plus précisément, le niveau de subdélégation concernant l'approbation des critères relatifs aux processus non annoncés diffère d'un document à l'autre. À notre avis, ceci peut donner lieu à des situations où les nominations sont autorisées à un niveau de gestion inapproprié. L'incidence de cette situation est présentée plus loin dans le présent rapport.

11.21 Nous avons noté qu'EC avait mis en place les lignes directrices obligatoires en matière de nomination tel qu'exigé par la CFP. En effet, les Lignes directrices sur les mesures correctives et les révocations d'EC étaient conformes au Cadre de nomination de la CFP. Toutefois, EC n'avait pas révisé ses Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés pour qu'elles mentionnent la valeur directrice qu'est la représentativité, comme l'exigent depuis mars 2007 les Lignes directrices sur le choix du processus de nomination de la CFP. En outre, les lignes directrices d'EC ne tenaient pas compte de l'exigence de la CFP relative à l'établissement d'un mécanisme de surveillance et d'examen des nominations au groupe de la direction découlant de processus non annoncés.

11.22 Notre vérification a révélé que les Lignes directrices sur la zone de sélection d'EC n'avaient pas été mises à jour. Elles auraient dû en effet indiquer clairement qu'une zone nationale de sélection devait être établie pour tous les processus de nomination externes annoncés visant des postes à long terme ou pour une période indéterminée. Cette exigence est en vigueur depuis décembre 2008. En outre, les lignes directrices ne tiennent pas compte de toutes les exigences de la CFP. Elles ne prévoient aucune disposition visant à garantir que lorsque la zone de sélection est limitée à un ou plus d'un groupe désigné ceci doit être conforme au plan d'équité en matière d'emploi ou au plan de RH de l'organisation.

11.23 Le cadre de nomination s'inscrit dans les activités de gouvernance que réalise la haute direction afin d'assurer l'intégrité du système de dotation. Le cadre énonce les attentes quant à la conduite des activités de dotation au sein de l'organisation. À notre avis, le renforcement du cadre grâce à sa mise à jour et à une vérification de sa conformité avec les lignes directrices de la CFP procure à l'organisation une plus grande assurance que les décisions de nomination respectent les valeurs fondamentales et directrices.

Réponse d'Environnement Canada :

Le Ministère accepte la recommandation.

• L'instrument de délégation a été modifié. La subdélégation du pouvoir de révocation a été enlevée au sous-ministre délégué et appartient dorénavant exclusivement au sous-ministre, comme l'exige la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.
• Les lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés ont été révisées et actualisées, pour faire en sorte que les nominations soient autorisées au niveau de gestion approprié ainsi que pour tenir compte de la valeur directrice de représentativité.
• Les lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés seront également mises à jour afin qu'elles englobent les processus de nomination non annoncés dans le groupe EX. De façon continue et selon une pratique uniformisée, la Direction des services au groupe de la direction et des programmes de perfectionnement passera en revue les justifications de tous les processus non annoncés de nominations pour une période indéterminée avant qu'elles ne soient présentées au sous-ministre ou au titulaire du pouvoir délégué.
• Les lignes directrices sur la zone de sélection ont été révisées et actualisées pour qu'elles cadrent avec les Lignes directrices de la CFP sur la zone de sélection.

Des renseignements, de la formation et des outils ont été fournis

11.24 Nous nous attendions à ce qu'EC dispose de mécanismes afin de s'assurer que les gestionnaires subdélégués et aux conseillers en RH sont informés de leurs rôles et responsabilités et bénéficient du soutien nécessaire pour s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations.

11.25 Nous avons noté que les rôles et responsabilités ont été communiqués aux gestionnaires subdélégués et aux conseillers en RH. Nous avons aussi constaté que les principaux documents du cadre de nomination d'EC pouvaient être consultés par le biais de l'intranet d'EC. En fait, l'IDRN, l'instrument de subdélégation, les lignes directrices ministérielles et les outils de dotation étaient tous accessibles aux gestionnaires subdélégués et aux conseillers en RH. Toutefois, tel que mentionné précédemment, certains de ces documents doivent être modifiés de façon à clarifier les rôles et responsabilités et éviter les situations où les nominations sont autorisées à un niveau de gestion inapproprié (voir recommandation 1).

11.26 Nous avons également noté, après la période visée par notre vérification, qu'EC avait élaboré des outils visant à aider les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH à s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations. Par exemple, en juillet 2010, EC a mis en place un outil intitulé « Schématisation du processus de l'outil de planification en dotation ». Cet outil propose des conseils sur les processus de nomination et différentes possibilités relatives à l'établissement du calendrier des activités de dotation. Cette démarche permet ainsi de réduire les délais liés à tous les processus de nomination internes et externes annoncés. L'outil explique également chaque étape d'un processus de nomination aux gestionnaires et aux conseillers en RH.

11.27 Pour que des pouvoirs leur soient subdélégués, les gestionnaires doivent satisfaire aux exigences établies par l'administrateur général. En plus de suivre la formation obligatoire en matière de subdélégation, les gestionnaires subdélégués d'EC peuvent échanger des renseignements sur la dotation par l'entremise d'un « réseau des gestionnaires » accessible dans l'intranet du Ministère.

11.28 Nous avons également constaté que les gestionnaires subdélégués d'EC ont accès aux services de conseillers en RH dont les connaissances relatives au Cadre de nomination ont été validées au moyen de l'Examen de connaissances sur le Cadre de nomination de la CFP. Par ailleurs, les conseillers en RH sont encouragés à assister à des séances d'information sur la dotation offertes par la CFP. Ils sont aussi invités à participer à des conférences téléphoniques bimensuelles à l'échelle nationale, organisées par la direction générale des RH de leur ministère, afin de tenir leurs connaissances à jour.

11.29 Au cours d'entrevues avec les conseillers en RH et les gestionnaires subdélégués, ceux-ci ont indiqué que les conseillers offraient conseils et avis aux gestionnaires qui prennent part à des processus de nomination. Cependant, dans certains processus de nomination non annoncés vérifiés, nous avons trouvé des preuves montrant que les gestionnaires n'avaient pas suivi les conseils et avis de leur conseiller en RH. Un peu plus de la moitié de ces cas ont donné lieu à des nominations où le mérite n'avait pas été démontré ou des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière avaient été relevés. Presque tous ces cas concernaient des nominations effectuées dans la RCN.

Certaines activités de surveillance et de contrôle étaient en place

11.30 La surveillance est un processus continu qui consiste à recueillir et à analyser les données qualitatives et quantitatives portant sur les résultats de dotation actuels et antérieurs. Celle-ci permet à l'organisation d'évaluer la gestion et le rendement des activités de dotation (comprend une évaluation des risques reliés aux nominations et aux processus de nomination). En outre, la surveillance permet de déterminer les mesures correctives à prendre pour gérer le risque et le réduire au minimum, et améliorer le rendement en dotation.

11.31 Nous nous attendions à ce qu'EC dispose de mécanismes de contrôle pour s'assurer que les nominations et processus de nomination sont surveillés et que des mesures appropriées sont prises, au besoin. Nous nous attendions également à ce qu'EC ait établi des mécanismes permettant de veiller à ce que les dossiers de dotation contiennent une documentation suffisante et appropriée pour appuyer les décisions de sélection et de nomination.

11.32 Nous avons noté qu'EC avait entrepris des activités de surveillance de l'efficience de ses pratiques de dotation. Par exemple, en 2009, EC avait effectué une vérification interne de l'efficacité des opérations de dotation. Au début de 2010, EC avait également élaboré une « Angiogramme de la dotation ministérielle », outil permettant d'examiner les processus actuels, d'analyser et d'évaluer un échantillon de dossiers de nomination et de cibler les possibilités d'amélioration au chapitre de l'efficacité et de l'efficience.

11.33 Nous avons constaté que, bien que ce ne soit pas une exigence, EC a mis en place une liste de contrôle comme mécanisme de contrôle au niveau transactionnel. Ceci est un outil utile pour créer des dossiers de dotation. L'utilisation régulière de cet outil, s'il est exhaustif, constitue une pratique exemplaire. La liste de contrôle d'EC est conforme au Cadre de nomination de la CFP. Par ailleurs, les conseillers en RH d'EC doivent consigner une liste de contrôle dûment remplie et signée à chaque dossier de dotation.

11.34 Néanmoins, nous avons constaté que 29 % (35 sur 121) des dossiers examinés ne contenaient pas de liste de contrôle liée à la dotation, ou en contenaient une qui n'avait pas été remplie ou signée. De plus, nous avons noté que la documentation était incomplète dans 43 % (52 sur 121) des processus de nomination examinés. Parmi les documents manquants aux dossiers de nomination d'EC figuraient le rapport de présélection, la déclaration signée par les personnes présentes aux séances du jury d'évaluation, le rapport du comité d'évaluation et la justification de la décision de nomination.

11.35 Notre vérification a révélé qu'EC avait également mis en place un processus de surveillance des activités de dotation par rapport aux stratégies de dotation prévues dans le plan de RH 2009-2010. Nous avons noté que ces données sont communiquées chaque trimestre au Comité exécutif de gestion d'EC au moyen de son Tableau de bord de la gestion du talent. Ce rapport présente des statistiques sur divers types de nomination, sans toutefois fournir une analyse qualitative des décisions de dotation prises par les gestionnaires subdélégués d'EC.

11.36 Nous avons constaté qu'EC n'avait mis en place aucun mécanisme de contrôle de la qualité permettant d'examiner les décisions relatives aux nominations, et les nominations individuelles. Un tel mécanisme lui aurait permis de s'assurer que celles-ci étaient bien documentées et justifiées, et que le mérite et les autres valeurs étaient respectés. L'incidence de cette situation est présentée à la prochaine section.

Réponse d'Environnement Canada :

Le Ministère accepte la recommandation. De façon continue, des examens de dossiers sur la base des critères de vérification de la CFP seront effectués sur un échantillon représentatif de processus de nomination pour une période indéterminée, et viseront en particulier des secteurs à haut risque, comme :

• les processus de nomination non annoncés
• la prise en considération des priorités
• les conditions d'emploi

La haute direction sera mise au courant des résultats et des prochaines étapes. Des séances et des outils électroniques de sensibilisation aux valeurs directrices du processus de sélection seront mis au point et mis à la disposition des gestionnaires. Au terme de la période visée par la vérification, EC a mis à jour ses listes de contrôle de la dotation dans PeopleSoft pour toutes les mesures de dotation. Le fait de remplir ces listes de contrôle fera partie de l'examen des dossiers. Les constatations issues de l'examen des dossiers feront l'objet d'un rapport annuel à la haute direction d'EC, pour que les mesures nécessaires soient prises.

Observations sur le mérite

11.37 Selon l'article 30 de la LEFP, les nominations doivent être fondées sur le mérite. Le mérite est respecté lorsque, selon la Commission, la personne à nommer possède toutes les qualifications essentielles établies par l'administrateur général pour le travail à accomplir et, s'il y a lieu, toute autre qualification constituant un atout et qu'elle satisfait aux exigences opérationnelles et besoins organisationnels établis par l'administrateur général.

11.38 Nous nous attendions à ce que les nominations et processus de nomination respectent la valeur fondamentale qu'est le mérite. Nous nous attendions également à ce que les dossiers de nomination d'EC contiennent une documentation suffisante et appropriée pour appuyer les décisions de sélection et de nomination.

Le mérite a été respecté dans plus de la moitié des nominations vérifiées

11.39 Notre vérification a révélé que le mérite avait été respecté dans 64 % (77 sur 121) des nominations vérifiées. De celles-ci, 51 % (39 sur 77) ont été effectuées dans la RCN et 49 % (38 sur 77) dans les autres régions visées par la présente vérification. Le tableau 1 présente un sommaire de nos observations sur le mérite concernant les nominations vérifiées.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

11.40 Nous avons constaté que le mérite n'avait pas été respecté dans 3 % (4 sur 121) des nominations vérifiées. Nous avons également noté que trois de ces quatres nominations découlaient de processus annoncés réalisés dans la RCN. La pièce 1 présente un exemple où le mérite n'a pas été respecté.

Pièce 1 : Le mérite n'a pas été respecté

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

11.41 Nous avons constaté que le mérite n'avait pas été démontré dans 17,5 % (7 sur 40) des nominations découlant de processus annoncés et 40,8 % (33 sur 81) des nominations découlant de processus non annoncés. Plus précisément, le mérite n'avait pas été démontré dans 47,5 % (19 sur 40) des nominations découlant de processus externes non annoncés. À notre avis, cette dernière constatation met également en péril les valeurs directrices, puisque ce type de processus de nomination ne nécessite l'affichage d'aucune annonce ni notification, lesquelles fournissent habituellement aux candidats potentiels des renseignements sur la possibilité d'emploi, la décision de nomination et leurs droits de recours.

11.42 En ce qui concerne les nominations vérifiées où le mérite n'avait pas été démontré, nous n'avons pu établir que les outils d'évaluation n'ont pas permis d'évaluer en partie ou dans son entier une ou plusieurs qualifications essentielles ou alors les documents d'évaluation ou une partie d'entre eux ne se trouvaient pas dans le dossier de dotation. La pièce 2 présente un exemple de nomination où le mérite n'a pas été démontré.

Pièce 2 : Le mérite n'a pas été démontré

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

Observations sur les valeurs directrices

Certains processus de nomination comportaient des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière

11.43 Le processus de sélection et de nomination d'une personne exige la prise de décisions objectives et respectueuses des valeurs directrices que sont la justice, la transparence, l'accessibilité et la représentativité; dans le cas contraire, l'organisation risque de donner l'impression d'avoir des pratiques d'embauche injustes. De telles pratiques d'embauche nuisent à la perception de justice et à la capacité de l'organisation d'attirer des candidats hautement qualifiés dans un contexte de concurrence. Les dossiers de nomination doivent démontrer que les valeurs directrices ont été respectées tout au long du processus de nomination.

11.44 Dans 7,5 % (3 sur 40) des processus de nomination annoncés et 20 % (16 sur 81) des processus de nomination non annoncés vérifiés, nous avons relevé au moins un ou plusieurs indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière qui pourraient compromettre les valeurs directrices, en particulier la justice. Ces processus de nomination, qui visaient divers groupes et niveaux professionnels, avaient été effectués pour la plupart dans la RCN et présentaient les caractéristiques suivantes :

• L'énoncé des critères de mérite était inutilement précis. Par exemple, les exigences en matière d'études avaient été établies de manière à correspondre aux qualifications de la personne nommée.
• Les exigences du poste en matière de langues officielles avaient été modifiées en faveur de la personne nommée au cours du processus de nomination.
• Le candidat choisi avait un lien de parenté avec la personne qui avait élaboré l'outil d'évaluation et qui avait participé à la correction de l'examen à titre d'expert-conseil.
• La personne nommée avait déjà occupé le poste d'une certaine façon avant la nomination. Par exemple, certaines personnes nommées occupaient déjà ce poste à titre occasionnel ou intérimaire.
• Le type de processus utilisé n'était pas raisonnable dans cette situation et le choix du processus avait fait l'objet d'une remise en question par le conseiller en RH; toutefois, le gestionnaire d'embauche n'en avait pas tenu compte.

11.45 Dans les processus de nomination, le mérite n'avait pas non plus été démontré dans 57 % (11 sur 19) des cas. La pièce 3 présente un exemple de processus de nomination comportant des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière.

Pièce 3 : Processus de nomination comportant des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

La plupart des justifications de processus non annoncés n'étaient pas conformes

11.46 Nous nous attendions à ce que, en conformité avec les Lignes directrices sur le choix du processus de nomination de la CFP, les nominations découlant de processus non annoncés soient accompagnées d'une justification écrite démontrant que le processus répond aux critères organisationnels et qu'il respecte les valeurs de nomination.

11.47 Nous avons constaté que 88 % (71 sur 81) des processus de nomination non annoncés vérifiés n'étaient pas conformes aux Lignes directrices sur le choix du processus de nomination de la CFP. Cette non-conformité était attribuable au fait que le respect des valeurs directrices n'avait pas été démontré. Parmi ces processus, 15 % (11 sur 71) n'étaient pas conformes uniquement parce que la justification n'abordait pas la valeur directrice qu'est la représentativité. Comme indiqué précédemment, en dépit des changements apportés en 2007 aux Lignes directrices sur le choix du processus de nomination de la CFP, EC n'a pas modifié ses Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés afin de tenir compte de la valeur directrice qu'est la représentativité. Par conséquent, les lignes directrices d'EC n'exigeaient pas que les gestionnaires démontrent dans leur justification que la représentativité avait été prise en compte.

11.48 Par ailleurs, notre vérification a révélé que 63 % (51 sur 81) des processus de nomination non annoncés n'étaient pas conformes aux Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés d'EC. En effet, les justifications n'identifiaient aucun critère sur lequel aurait pu se fonder le recours à un processus de nomination non annoncé, tel qu'exigé par les lignes directrices du Ministère.

Réponse d'Environnement Canada :

Le Ministère accepte la recommandation.

• Le formulaire de justification et d'approbation de processus de nomination non annoncé sera révisé et mis à jour pour qu'il reflète toutes les valeurs directrices.
• Les conseillers en RH fourniront aux gestionnaires, de façon continue, des conseils et des lignes directrices sur les justifications de processus non annoncés.
• Les conseillers en RH soumettront les questions d'importance aux niveaux supérieurs de la Direction générale des ressources humaines et des programmes.

Le sous-ministre discutera des résultats de la vérification de l'entité par la CFP, du plan d'action du Ministère et des attentes de la direction avec les membres du Comité exécutif de gestion. Le sous-ministre enverra ensuite une lettre à tous les gestionnaires actuellement titulaires de pouvoirs subdélégués afin de leur présenter les résultats de la vérification et de leur rappeler leurs responsabilités à titre de titulaires de pouvoirs subdélégués, en mettant l'accent surtout sur les processus de nomination non annoncés, sur la prise en considération des priorités, sur les conditions d'emploi et sur les examens continus que la Direction générale des ressources humaines effectuera au nom du sous-ministre. La lettre qu'utilise le sous-ministre pour subdéléguer ses pouvoirs aux nouveaux gestionnaires sera également modifiée pour que les processus de nomination non annoncés y fassent l'objet d'une attention particulière.

D'autres éléments de non-conformité

11.49 La candidature des bénéficiaires de priorité n'a pas toujours été dûment prise en considération : La LEFP et le REFP régissent les nominations à des postes de la fonction publique. Ces exigences légales comprennent des dispositions qui prévoient que certaines personnes ont le droit, pour une période limitée, d'être nommées en priorité, si elles répondent à des conditions précises. Pour être nommées, les personnes doivent posséder les qualifications essentielles établies pour le poste à pourvoir. L'organisation doit prendre en considération la candidature d'un bénéficiaire de priorité et doit également obtenir une autorisation en matière de priorité auprès de la CFP avant d'effectuer une nomination.

11.50 Nous avons constaté que, dans 7 % (9 sur 121) des nominations vérifiées, la demande d'autorisation avait été présentée après la nomination. Nous avons donc conclu que la candidature des bénéficiaires de priorité n'avait pas été dûment prise en considération. Nous avons également constaté que, dans 8 % (10 sur 121) des nominations vérifiées, la demande d'autorisation comportait des qualifications essentielles qui ne correspondaient pas à celles précisées dans l'énoncé des critères de mérite ou qui étaient plus strictes que celles figurant sur l'énoncé des critères de mérite utilisé pour la nomination. En outre, parmi ces 10 nominations, le mérite n'avait pas été démontré dans trois d'entre elles, le mérite n'avait pas été respecté dans une d'entre elles et des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière avaient été relevés dans deux d'entre elles. La pièce 4 présente un exemple de nomination où la candidature des bénéficiaires de priorité n'avait pas été dûment prise en considération.

Pièce 4 : Processus de nomination où la candidature des bénéficiaires de priorité n'avait pas été dûment prise en considération

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

Réponse d'Environnement Canada :

Le Ministère accepte la recommandation.

Tel que mentionné sous la recommandation 3, le sous-ministre discutera des résultats de la vérification de l'entité par la CFP, du plan d'action du Ministère et des attentes de la direction avec les membres du Comité exécutif de gestion (CEG). Le sous-ministre enverra ensuite une lettre à tous les gestionnaires actuellement titulaires de pouvoirs subdélégués afin de leur présenter les résultats de la vérification et de leur rappeler leurs responsabilités à titre de titulaires de pouvoirs subdélégués, en mettant l'accent surtout sur les processus de nomination non annoncés, sur la prise en considération des priorités, sur les conditions d'emploi et sur les examens continus que la Direction générale des ressources humaines effectuera au nom du sous ministre. Les conseillers en RH soumettront les questions d'importance aux niveaux supérieurs de la Direction générale des ressources humaines et des programmes. Les résultats des examens et les prochaines étapes feront l'objet d'un rapport au CEG, et feront ensuite l'objet d'un rapport annuel les années suivantes. Cette façon de procéder devrait assurer le respect des délégations de pouvoirs en la matière, y compris la prise en considération des priorités selon les règles établies. Des séances et des outils électroniques de sensibilisation aux valeurs directrices du processus de sélection seront mis au point et mis à la disposition des gestionnaires. L'examen et la surveillance feront partie de l'examen des dossiers dont il est question dans le plan d'action donnant suite à la recommandation 2.

11.51 Cas de nominations inappropriées : Nous nous attendions à ce que le mérite du candidat ait été établi et à ce que les conditions d'emploi aient été remplies avant la nomination. Toutefois, nous avons constaté que, dans 11 % (13 sur 121) des nominations vérifiées, les conditions d'emploi n'avaient pas été remplies, ou aucun élément de preuve n'indiquait que la personne nommée y répondait à la date de nomination ou avant celle-ci.

11.52 La lettre d'offre constitue le document de nomination officiel qui décrit les conditions d'emploi et la durée de la nomination. Personne ne devrait travailler dans les bureaux de la fonction publique fédérale sans une lettre d'offre ou une entente contractuelle dûment signée par elle-même et le gestionnaire subdélégué autorisé. Une telle situation crée une responsabilité potentielle pour la fonction publique.

11.53 Par ailleurs, comme le prévoit la LEFP, à la date de nomination ou avant celle-ci, toute personne nouvellement nommée à la fonction publique doit promettre, en prêtant serment ou en faisant une affirmation solennelle, de remplir fidèlement et honnêtement les fonctions que lui confère son poste. La date d'entrée en vigueur de la nomination est celle convenue par écrit entre le gestionnaire subdélégué et la personne nommée ou, si elle est postérieure, celle où la personne nommée prête serment ou fait une affirmation solennelle.

11.54 Nous avons constaté que, dans 23 % (9 sur 40) des nominations vérifiées découlant de processus externes, la personne nommée avait prêté serment ou fait une affirmation solennelle après la date de nomination précisée dans la lettre d'offre. Cette pratique va à l'encontre des exigences de la LEFP. En outre, dans 22 % (2 sur 9) de ces nominations découlant de processus externes, la lettre d'offre avait également été signée après l'entrée en fonction de la personne. Les personnes concernées travaillaient donc sans avoir été nommées de façon appropriée. La pièce 5 donne un exemple de nomination inappropriée.

Pièce 5 : Nomination inappropriée

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

11.55 Comme il a été mentionné plus tôt, nous avons relevé des lacunes quant au niveau de subdélégation entre les Lignes directrices sur les processus de nomination non annoncés d'EC et l'instrument de subdélégation. Dans les dossiers examinés au cours de notre vérification, nous avons constaté que, dans 31 % (25 sur 81) des nominations découlant de processus non annoncés, la lettre d'offre avait été signée par un gestionnaire à qui le pouvoir nécessaire n'avait pas été subdélégué.

Réponse d'Environnement Canada :

Le Ministère accepte la recommandation.

Tel que mentionné sous la recommandation 3, le sous-ministre discutera des résultats de la vérification de l'entité par la CFP, du plan d'action du Ministère et des attentes de la direction avec les membres du Comité exécutif de gestion. Le sous-ministre enverra ensuite une lettre à tous les gestionnaires actuellement titulaires de pouvoirs subdélégués afin de leur présenter les résultats de la vérification et de leur rappeler leurs responsabilités à titre de titulaires de pouvoirs subdélégués, en mettant l'accent surtout sur les processus de nomination non annoncés, sur la prise en considération des priorités, sur les conditions d'emploi et sur les examens continus que la Direction générale des ressources humaines effectuera au nom du sous-ministre. De façon continue, des examens de dossiers seront effectués sur un échantillon représentatif de processus de nomination pour une période indéterminée et viseront en particulier des secteurs à haut risque, comme :

• les processus de nomination non annoncés
• la prise en considération des priorités
• les conditions d'emploi

Des séances et des outils électroniques de sensibilisation aux valeurs directrices du processus de sélection seront mis au point et mis à la disposition des gestionnaires.

Conclusion

11.56 Notre vérification visait à déterminer si EC disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de nomination. Notre vérification a révélé qu'EC dispose d'un cadre de nomination, mais que des améliorations doivent y être apportées. EC s'est doté d'un instrument de subdélégation officiel et a mis en place les lignes directrices et critères obligatoires en matière de nomination établis par la CFP. Toutefois, ces documents ne sont pas entièrement conformes à la LEFP et au Cadre de nomination de la CFP. Nous avons constaté que des renseignements et de la formation étaient fournis aux gestionnaires subdélégués et aux conseillers en RH et que les principaux documents du cadre de nomination pouvaient être consultés au moyen de l'intranet d'EC. En outre, nous avons constaté qu'EC avait récemment élaboré des outils afin d'aider les gestionnaires subdélégués et les conseillers en RH à s'acquitter de leurs responsabilités relatives aux nominations. Nous avons aussi noté qu'EC avait pris des mesures visant à surveiller l'efficience de ses activités de dotation. Toutefois, aucun mécanisme de contrôle n'a été établi afin d'évaluer la qualité des décisions relatives aux nominations.

11.57 Notre vérification avait également pour objectif de vérifier la conformité des nominations et processus de nomination d'EC avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur. Notre vérification a révélé que des améliorations s'imposent au chapitre de la conformité des nominations et processus de nomination à EC. Nous avons constaté que le mérite avait été respecté dans plus de la moitié des nominations vérifiées. Cependant, nous avons noté que, dans la majorité des autres nominations vérifiées, le mérite n'avait pas été démontré. De plus, certains des dossiers de dotation examinés comportaient des indicateurs d'erreur, d'omission ou de conduite irrégulière qui pourraient compromettre les valeurs directrices. Par ailleurs, les valeurs directrices ont également été compromises dans le cadre des processus de nomination non annoncés, puisque la plupart d'entre eux n'étaient pas conformes. La LEFP n'a également pas été respectée, car la candidature des bénéficiaires de priorité n'a pas toujours été prise en considération de façon appropriée. Enfin, nous avons relevé des cas de nominations inappropriées. Une telle situation crée une responsabilité potentielle pour la fonction publique.

Mesure prise par la Commission de la fonction publique

La CFP surveillera les mesures prises par Environnement Canada pour donner suite aux recommandations présentées dans ce rapport par l'entremise de ses activités de surveillance incluant son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation. Par conséquent, la CFP a décidé de ne pas modifier l'instrument actuel de délégation avec l'administrateur général d'EC.

Réponse globale d'Environnement Canada

Environnement Canada (EC) reconnaît la véracité des faits signalés dans ce rapport. Prenant acte des constatations et recommandations formulées dans ce rapport, EC s'engage à améliorer ses pratiques de dotation. Le Ministère a élaboré un plan d'action, qu'il compte mettre en œuvre afin de donner suite aux recommandations issues de la vérification. Ce plan sera communiqué à la collectivité de la dotation au sein de la Direction générale des ressources humaines, ainsi qu'aux gestionnaires du Ministère.

Certaines des mesures recommandées sont en cours, tandis que d'autres sont déjà terminées. Par exemple, toutes les lignes directrices en matière de dotation ont été révisées et actualisées en fonction des lignes directrices de la Commission de la fonction publique du Canada et de l'instrument ministériel de délégation des pouvoirs en matière de ressources humaines (RH). Les lignes directrices actualisées seront mises en œuvre dès le début de l'exercice financier 2011-2012. L'instrument de délégation des pouvoirs en matière de RH a été révisé de façon à ce que le pouvoir de révoquer une nomination appartienne exclusivement au sous-ministre. Le Ministère poursuivra son travail afin de donner suite aux recommandations de la vérification.

EC souscrit au principe selon lequel toutes les décisions de dotation doivent être fondées sur le principe du mérite. Il adhère en outre aux valeurs fondamentales et aux valeurs directrices de justice, de transparence, d'accessibilité et de représentativité qui doivent être à la base de toutes les nominations et de toutes les décisions relatives aux nominations.

À propos de la vérification

Considérations liées à l'étendue

Notre vérification portait sur les activités de dotation menées et sur les décisions relatives aux nominations prises par EC pour la période du 1^er avril 2009 au 31 mars 2010. La présente vérification visait deux objectifs. Le premier consistait à déterminer si EC disposait d'un cadre, de pratiques et de systèmes appropriés pour gérer ses activités de dotation. Le deuxième consistait à vérifier la conformité des nominations et processus de nomination d'EC avec la LEFP, le REFP, le Cadre de nomination de la CFP et les autres autorisations en vigueur.

En fonction de notre analyse des risques effectuée à l'étape de la planification de notre vérification, nous avons exclu de l'étendue le plan de RH et les stratégies de dotation du Ministère. Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et nos critères de vérification, veuillez consulter la section Aperçu de l'approche en matière de vérification, à la fin de la présente publication.

Sélection de l'échantillon

Notre échantillon de nominations a été tiré de l'ensemble des nominations effectuées à EC au cours de l'exercice financier 2009-2010. Nous avons examiné les nominations découlant de processus internes annoncés, ainsi que celles issues de processus internes et externes non annoncés, effectuées dans les régions visées par la vérification : la RCN, l'Ontario, le Québec, la Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse.

Nous avons exclu de notre vérification les reclassifications, les nominations intérimaires, les nominations dans le cadre du Programme de rémunération d'affectation spéciale, les nominations effectuées au moyen de mécanismes d'intégration, les conversions de nominations en vertu de la Politique sur l'emploi pour une période déterminée et les mutations. Le tableau 2 donne une description détaillée de la taille de l'échantillon et des types de processus de nomination vérifiés.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique.

En supposant que le taux de déviation soit de 20 % ou moins, nous pouvons nous attendre à un intervalle de confiance d'au plus 10 % et à un niveau de confiance de 90 %. Il est donc possible de diffuser sans réserve les constatations découlant de la vérification des échantillons présentés dans les cellules comportant un astérisque.

Équipe de vérification

Vice-présidente, Direction générale de la vérification et des services de données
Elizabeth Murphy-Walsh

Directeur général, Direction de la vérification
Yves Genest

Directrice
Catherine Gendron

Gestionnaire
Lucie Amyotte

Vérificateurs
Pierre Bélanger
Danielle Bélisle
Chantal Schryer
Chantal Séguin
François St-Louis

Spécialiste fonctionnel
Paul Pilon

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