6 Vérification de la Commission nationale des libérations conditionnelles

Table des matières

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Résumé

6.1 La Commission de la fonction publique (CFP) a mené une vérification qui avait pour objectif de déterminer si la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) avait mis en place un cadre, des pratiques et des systèmes appropriés afin de gérer ses activités de nomination, puis de déterminer si les nominations et les processus de nomination étaient conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et aux autres autorisations en vigueur.

6.2 Nous avons constaté que la CNLC n'avait pas mis en place de cadre, de pratiques et de systèmes appropriés lui permettant de bien gérer ses activités de nomination. Au moment de la vérification, la CNLC ne disposait ni de plan organisationnel des ressources humaines (RH), ni de programme de surveillance. De plus, ses systèmes de soutien des RH et sa fonction de remise en question de la dotation comportaient des lacunes, et, les données relatives aux nominations étaient incomplètes et inexactes.

6.3 Nous avons observé que la plupart des nominations examinées n'étaient pas conformes à la LEFP. Le mérite n'avait pas été respecté (18 %) dans les cas où la personne nommée ne possédait pas une ou plusieurs qualifications essentielles établies ou ne répondait pas aux autres critères de mérite établis. Dans la plupart des nominations examinées, le mérite n'avait pas été démontré (64 %), car les outils d'évaluation étaient inadéquats, incomplets ou inexistants. En outre, il faut améliorer la documentation à l'appui des décisions en matière de nomination.

6.4 Nous sommes préoccupés par les risques possibles de non-respect des valeurs directrices. Dans la plupart des dossiers de nomination examinés, les gestionnaires subdélégués n'avaient pas tenu compte de ces valeurs lorsqu'ils ont opté pour un processus non annoncé. Nous avons également constaté la présence d'indicateurs de traitement préférentiel dans près de la moitié des nominations examinées.

6.5 Au cours de la vérification, le président de la CNLC, nommé récemment, a élaboré et approuvé un plan des ressources humaines pour l'ensemble de l'organisation. Ce plan comporte, entre autres, des stratégies de dotation et des exigences modifiées en matière de formation relative à la subdélégation. Il a aussi embauché d'autres conseillers en ressources humaines et entrepris un exercice de surveillance préliminaire. Le président a en outre indiqué qu'il prendrait les mesures nécessaires pour veiller à ce que la formation obligatoire soit suivie.

6.6 La CFP a imposé des conditions à la délégation des pouvoirs de dotation à la CNLC. Le président de la CNLC a fourni à la CFP un plan d'action dans lequel il expose la façon dont il compte s'y prendre pour donner suite aux recommandations du rapport de vérification. Le président de la CNLC devra aussi présenter à la CFP un rapport semestriel sur les progrès accomplis par rapport à ce plan d'action.

Contexte

Commission nationale des libérations conditionnelles

6.7 En 1959, la Loi sur la libération conditionnelle de détenus remplace la Loi des libérations conditionnelles et prévoit la création de la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC). C'est le début de l'ère moderne pour la mise en liberté sous condition au Canada. La CNLC est un tribunal administratif indépendant qui, en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, a le pouvoir exclusif d'accorder, de refuser, d'annuler ou de révoquer une semi-liberté ou une libération conditionnelle totale. En tant que partie intégrante du système de justice pénale, elle prend en toute indépendance des décisions judicieuses sur la mise en liberté sous condition et sur le pardon et formule des recommandations en matière de clémence. Il appartient à la CNLC d'octroyer, de refuser ou de révoquer le pardon en vertu de la Loi sur le casier judiciaire. Elle contribue à la protection de la société en favorisant la réintégration en temps opportun des délinquants comme citoyens respectueux des lois.

6.8 En mars 2009, la CNLC comptait 359 employés. De plus, 41 membres à temps plein et 36, à temps partiel, nommés par le gouverneur en conseil, y travaillaient (au 23 septembre 2009). En mars 2009, 34 % de l'effectif de la CNLC était employé dans la région de la capitale nationale, et le reste dans les cinq autres régions (l'Atlantique, le Québec, l'Ontario, les Prairies et le Pacifique). La CNLC nommait un nouveau président en juillet 2009.

6.9 La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) constitue la base législative d'une fonction publique impartiale axée sur le mérite, qui est professionnelle, représentative de la diversité canadienne et capable de servir la population avec intégrité dans la langue officielle de son choix. Le préambule de la LEFP énonce les valeurs fondamentales de nomination que sont le mérite et l'impartialité politique et met en évidence les valeurs directrices que sont la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité.

6.10 La Commission de la fonction publique (CFP) est chargée de l'application de la LEFP, laquelle lui confère le pouvoir exclusif de procéder à des nominations, externes et internes à la fonction publique, fondées sur le mérite. Elle permet aussi à la CFP de déléguer ses pouvoirs de nomination aux administrateurs généraux des ministères et des organismes. Le président de la CNLC a signé un Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) avec la CFP. Il a de plus créé un instrument de subdélégation qui inclut les conditions rattachées aux pouvoirs de nomination. Durant la période visée par la vérification, le président disposait du plein pouvoir de délégation.

Objectifs et méthodologie de la vérification

6.11 La présente vérification de la CNLC s'inscrit dans le Plan de vérification, d'évaluation et d'études de 2009-2011 de la CFP. En effet, le Rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation de 2008-2009 avait signalé la présence de défis à relever en matière de planification des ressources humaines (RH) et de lacunes au chapitre de la surveillance et des systèmes de soutien des RH; la CFP avait alors déterminé que la CNLC présentait un risque élevé.

6.12 Les objectifs de cette vérification étaient de déterminer si la CNLC avait mis en place un cadre, des pratiques et des systèmes appropriés afin de gérer ses activités de nomination, puis de déterminer si les nominations et les processus de nomination étaient conformes à la LEFP et aux autres autorisations en vigueur.

6.13 La présente vérification portait sur le Cadre de nomination de la CNLC pour la période du 1er avril 2008 au 31 mars 2010.

6.14 Toutes les nominations effectuées en vertu de la LEFP dans la région du Québec et un échantillon représentatif de celles effectuées dans les autres régions pour la période du 1er avril 2008 au 30 septembre 2009 ont été examinées. Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et notre échantillonnage, veuillez consulter la section À propos de la vérification, à la fin du présent rapport.

Observations et recommandations

La Commission nationale des libérations conditionnelles doit relever plusieurs défis en matière de gestion des ressources humaines

6.15 La Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) doit relever de nombreux défis en matière de gestion des ressources humaines (RH), notamment au chapitre du recrutement de personnel et du maintien en poste. La CNLC a rapporté que ses niveaux de classification sont inférieurs à ceux des autres ministères et organismes fédéraux. Elle offre également moins de possibilités de promotion.

6.16 La CNLC estime que la perte de connaissances organisationnelles, de leadership et de capacité de gestion associée au nombre croissant de fonctionnaires qui seront admissibles à la retraite au cours des cinq prochaines années constituait un risque supplémentaire.

6.17 La CNLC a signalé une pénurie de professionnels, notamment les agents financiers, les agents d'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels et les conseillers en RH. Elle a d'ailleurs traité des répercussions importantes que pourrait entraîner cette pénurie sur les activités si le recrutement et le maintien en poste de ces derniers continuaient de poser des défis. La CNLC a également souligné la nécessité de recruter des personnes qui sont représentatives de la population active disponible au Canada.

Le Cadre de nomination doit être amélioré

La planification des ressources humaines est en cours

6.18 Nous nous attendions à ce que la CNLC ait mis en place un plan des RH. Nous avons toutefois constaté que d'avril 2008 à mars 2010, tel n'était pas le cas.

6.19 En l'absence d'un plan des RH, nous nous attendions à ce que la CNLC justifie ses activités de dotation. Nous avons constaté que 57 % (32 sur 56) des dossiers de nomination comportaient de la documentation expliquant l'activité de dotation.

6.20 Le Comité des ressources humaines (CRH) de la CNLC a repris ses activités en novembre 2009. La haute direction de la CNLC a approuvé le cadre de référence du CRH, à savoir son mandat, ses membres, ses rôles et responsabilités et la fréquence de ses réunions. La direction des RH prévoit que le CRH fournira une orientation en matière de dotation.

6.21 En avril 2010, le président a approuvé le plan intégré des RH de 2009-2010 et de 2011-2012 de la CNLC. Nous avons remarqué que ce plan comprenait une analyse de la conjoncture, un bilan des lacunes et des défis, de même que des stratégies de dotation.

Certaines lignes directrices doivent être mises à jour et précisées

6.22 Nous nous attendions à ce que la CNLC ait mis en place les lignes directrices obligatoires en matière de nomination en vertu des lignes directrices de la Commission de la fonction publique (CFP), ce qu'elle a fait. Nous avons constaté la mise en place de lignes directrices approuvées en matière de zone de sélection (y compris la zone nationale de sélection), de mesures correctives et de révocation et de critères à appliquer pour le choix des processus non annoncés.

6.23 Nous avons observé que les lignes directrices en matière de zone de sélection et les critères des processus non annoncés de la CNLC ne sont pas respectés et qu'une mise à jour est nécessaire.

6.24 La CNLC a signé un protocole d'entente avec Service correctionnel Canada (SCC) et le Bureau de l'Enquêteur correctionnel. Ce protocole stipule que les employés de ces deux organisations font partie de la zone de sélection dans le cadre des processus de nomination de la CNLC. On observe au sein de SCC une plus vaste dispersion géographique dans les régions qu'au sein de la CNLC. En effet, dans la plupart des régions, la CNLC ne dispose que d'un seul bureau. Dans le cas de certains processus de nomination, la CNLC utilise un rayon calculé à partir de son bureau régional pour établir la zone de sélection. Cette façon de faire n'est pas conforme aux lignes directrices en matière de zone de sélection de la CNLC. Elle empêche en fait les employés de SCC qui occupent un poste en dehors du rayon établi de participer aux processus de nomination de la CNLC. Cette pratique n'est pas conforme au protocole d'entente signé.

Recommandation 1

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) devrait mettre à jour les lignes directrices obligatoires et les critères des processus non annoncés et surveiller en permanence la conformité avec le cadre de la CNLC et celui de la Commission de la fonction publique.

La subdélégation des pouvoirs de nomination a été accordée

6.25 Nous nous attendions à ce que les pouvoirs de nomination aient été subdélégués aux représentants qui exercent ces pouvoirs.

6.26 Les gestionnaires se voient remettre un instrument de subdélégation des pouvoirs en matière de gestion des RH concernant leurs obligations liées à la subdélégation. L'instrument énonce les responsabilités suivantes :

  • Respecter les valeurs directrices et fondamentales;
  • Veiller à ce que les décisions en matière de nomination soient conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), au Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP) et à tout autre texte réglementaire;
  • Se conformer aux Lignes directrices de la CFP en matière de nomination;
  • Respecter les lignes directrices et les pratiques en matière de dotation de la CNLC.

6.27 L'instrument est assorti d'une note de service de la part du président de la CNLC qui explique les conditions rattachées à la subdélégation et les responsabilités connexes des gestionnaires subdélégués. La note de service énonce que tout abus ou mauvais usage de ces pouvoirs entraînera la prise de mesures correctives allant jusqu'au retrait des pouvoirs de nomination. En signant l'instrument de délégation, les gestionnaires indiquent qu'ils comprennent les responsabilités qui sont liées à la subdélégation.

6.28 La note de service utilisée à la CNLC aux fins de la subdélégation précise que les gestionnaires subdélégués recevront un rappel annuel concernant leurs responsabilités. La CNLC n'a pas été en mesure de prouver que de tels rappels ont été transmis.

6.29 Le préambule de l'instrument de subdélégation de la CNLC mentionne que les pouvoirs sont conférés après avoir terminé la formation obligatoire. Nous avons observé que, pendant la période visée par l'examen, tous les gestionnaires subdélégués avaient terminé la formation obligatoire avant que les pouvoirs de nomination ne leur soient subdélégués.

6.30 En février 2010, la CNLC a imposé une autre obligation aux gestionnaires. Ils doivent désormais suivre la formation donnée par l'École de la fonction publique du Canada avant de se voir conférer des pouvoirs. Les gestionnaires qui exercent actuellement des pouvoirs qui leur ont été subdélégués doivent également suivre ce cours d'ici le 31 mars 2011, faute de quoi le président prendra des mesures pour s'assurer que ce cours obligatoire a été suivi.

La fonction de remise en question de la dotation n'est pas efficace

6.31 Les conseillers en RH jouent un rôle clé. D'une part, ils veillent à ce que les nominations et les décisions connexes respectent le cadre juridique et, d'autre part, ils s'assurent que la documentation appropriée est versée au dossier de nomination. Ils donnent des conseils d'ordre stratégique et opérationnel sur la conduite de certains processus de nomination. Nous nous attendions à ce que, à la CNLC, un conseiller en ressources humaines soit disponible pour donner des conseils spécialisés aux gestionnaires subdélégués et assurer la fonction de remise en question.

6.32 À la CNLC, les conseillers en RH travaillent tous à l'administration centrale. Les entrevues nous ont permis de confirmer que, dans les régions, ce sont les gestionnaires des services corporatifs régionaux de l'organisation qui donnent des conseils en matière de dotation.

6.33 D'après le modèle de prestation de services de dotation de la CNLC, nous nous attendions à observer les conseillers en RH et les gestionnaires des services corporatifs régionaux de l'organisation prodiguer des conseils spécialisés et assurer la fonction de remise en question.

6.34 Nous avons trouvé des preuves indiquant que des conseils avaient été donnés dans 20% (11 sur 56) des nominations examinées. Pour quatre de ces nominations, il s'agissait de conseils fournis à des gestionnaires des services internes régionaux. Ces conseils portaient notamment sur l'énoncé des critères de mérite, les méthodes d'évaluation et la notification.

6.35 Nous avons noté que, dans cinq cas, le gestionnaire d'embauche avait reçu des conseils en dotation appropriés, mais qu'il avait omis de les suivre. La pièce 1 présente un exemple où le gestionnaire d'embauche n'a pas tenu compte des conseils en RH qu'il avait reçus, mettant, de ce fait, les valeurs directrices à risque.

Pièce 1 : Des conseils en ressources humaines ont été fournis, mais n'ont pas été suivis

Un processus de nomination non annoncé s'est soldé par une promotion à un poste supérieur de trois niveaux. Dans ce dossier de nomination figurait une note précisant que le gestionnaire des ressources humaines (RH) avait vivement déconseillé le recours à un tel processus. Ce dernier affirmait que ce processus allait en fait à l'encontre des valeurs directrices de la Commission de la fonction publique. Le gestionnaire subdélégué avait néanmoins invoqué le caractère urgent et les différentes fonctions liées au poste pour justifier le choix du processus. Toutefois, le processus de nomination non annoncé ne démontrait pas le mérite et ne respectait pas les valeurs directrices, comme l'avait auparavant précisé le gestionnaire des RH.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

6.36 Nous avons également relevé deux cas où les conseils donnés ne se conformaient pas au Cadre de nomination. Par exemple, dans l'un d'eux, le gestionnaire des services corporatifs régionaux avait mal interprété le REFP. Cette erreur a ainsi favorisé la personne nommée, laquelle a obtenu une nomination intérimaire de plus de 12 mois sans avoir satisfait aux exigences linguistiques du poste.

6.37 À la CNLC, les conseillers en RH et les gestionnaires des services corporatifs régionaux ne documentent pas toujours les avis et conseils qu'ils donnent tout au long du processus. La présence d'une fonction de remise en question efficace et documentée permettrait de réduire le risque de commettre des irrégularités importantes dans l'application de la loi, des lignes directrices et des valeurs de nomination.

6.38 La CNLC possède un document intitulé Rôles et responsabilités des gestionnaires subdélégataires et des conseillers en ressources humaines dans le processus de dotation. Leurs rôles et responsabilités y sont expliqués, pour chaque point de décision général du processus de nomination, soit la planification, la création de l'énoncé des critères de mérite, le choix du processus, l'évaluation, la sélection, la notification, les discussions informelles, la nomination, l'après-nomination et les leçons apprises.

6.39 En avril 2010, la CNLC a proposé de faire de ce document son principal outil de référence sur les rôles et responsabilités. Nous avons cependant constaté que le président de la CNLC ne l'avait ni révisé ni approuvé.

6.40 Les gestionnaires subdélégués interrogés ont signalé que, pendant la période visée par la vérification, l'organisation avait enregistré un taux de roulement élevé chez les conseillers en RH. Pour leur part, les gestionnaires subdélégués de l'administration centrale ont indiqué que ce roulement avait engendré des difficultés en ce qui concerne la capacité des conseillers en RH. Pour remédier à la situation, la CNLC a récemment embauché d'autres conseillers en RH. Elle a, par ailleurs, élaboré un plan de formation visant à perfectionner les connaissances et compétences en matière de dotation des conseillers en RH.

Recommandation 2

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles devrait entreprendre les démarches nécessaires pour résoudre les difficultés actuelles en ce qui a trait à l'accès accordé aux gestionnaires d'embauche à des conseils appropriés en dotation, à la qualité de ces conseils et à leur application.

Recommandation 3

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles devrait mettre à jour le document intitulé Rôles et responsabilités des gestionnaires subdélégataires et des conseillers en ressources humaines dans le processus de dotation. Il devrait d'ailleurs offrir de la formation de sorte que les gestionnaires subdélégués puissent s'acquitter de leurs rôles et responsabilités de façon appropriée.

Les activités de surveillance sont insuffisantes

6.41 Nous nous attendions à ce que les ministères et organismes surveillent les nominations afin de s'assurer qu'elles soient conformes aux exigences de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et aux autres autorisations en vigueur, aux lignes directrices et à l'instrument de délégation signé avec la Commission de la fonction publique (CFP). La CFP a établi le Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation (CGRD). Ce dernier comporte des indicateurs permettant de déterminer la façon dont les pouvoirs de nomination sont exercés. Les administrateurs généraux doivent démontrer à la CFP que le système de dotation de leur organisation correspond aux indicateurs obligatoires établis par le CGRD.

6.42 La surveillance est un processus continu qui consiste à recueillir et à analyser les données qualitatives et quantitatives portant sur les résultats de dotation actuels et antérieurs. Celle-ci permet aux organisations d'évaluer la gestion et le rendement des activités de dotation (comprend une évaluation des risques reliés aux nominations et aux processus de nomination). En outre, la surveillance permet de déterminer, dès le début, les mesures correctives à prendre, s'il y a lieu, pour gérer les risques et le réduire au minimum, et améliorer le rendement sur le plan de la dotation.

6.43 Au cours de la période visée par la vérification, la CNLC ne disposait pas d'un programme de surveillance tel que requis par le Cadre de nomination. Le cadre de surveillance élaboré en 2005 et révisé en 2008 n'a pas été mis en œuvre; selon la haute direction, cette inactivité est en grande partie attribuable au manque de ressources.

6.44 Dans son rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation de 2008-2009, la CNLC signale qu'elle a mis en place des mécanismes de surveillance à l'échelle de l'organisation. Ces derniers permettent de déterminer si les décisions prises par la direction en matière de dotation sont conformes aux lignes directrices en matière de nomination et aux valeurs de nomination. Nous avons noté que la CNLC a effectué, en 2009, un exercice de surveillance des dossiers de nomination.

Il faut améliorer les données relatives aux nominations

6.45 Pour que la surveillance soit efficace, il faut que les renseignements soient exacts et complets. Nous nous attendions à ce que la CNLC ait mis en place un système permettant d'obtenir en temps opportun des données exactes sur les activités liées aux nominations. Nous avons observé que la CNLC a des défis à relever en ce qui a trait à la collecte de telles données.

6.46 Les bureaux régionaux effectuent et gèrent leurs nominations. Chaque bureau crée son propre registre de dotation pour consigner les renseignements relatifs aux nominations. Nous avons examiné ces registres et y avons constaté des incohérences dans le codage des processus, des renseignements incomplets relatifs aux nominations et l'omission de certaines nominations lorsque nous en avons fait la comparaison avec des sources plus fiables. À notre avis, le fait que les données sont incomplètes et qu'elles ne sont pas recueillies partout de la même façon a des répercussions sur la qualité des données disponibles aux fins de surveillance.

Recommandation 4

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles devrait mettre en place un système de contrôle de gestion pour les décisions en matière de nomination fondées sur des données exactes, fiables et complètes. Il devrait également surveiller les activités de nomination afin d'informer les décideurs des mesures correctives qui s'imposent.

La plupart des nominations n'étaient pas conformes

Le mérite n'a pas été démontré ou respecté dans la plupart des nominations

6.47 Selon l'article 30 de la LEFP, les nominations doivent être fondées sur le mérite. Une nomination est fondée sur le mérite lorsque la Commission est satisfaite que la personne à nommer possède les qualifications essentielles établies pour le travail à accomplir et, le cas échéant, toute autre qualification constituant un atout, et qu'elle satisfait aux exigences opérationnelles et aux besoins organisationnels précisés dans l'énoncé des critères de mérite. Le tableau 1 présente les résultats relatifs à la conformité des 56 nominations que nous avons examinées.

Tableau 1 : Observations sur le mérite
Observations Nombre de nominations selon le type de processus Total
Annoncé Non annoncé
Le mérite a été respecté Les outils ou méthodes d'évaluation ont permis d'évaluer les qualifications essentielles et les autres critères de mérite appliqués à cette nomination; la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 6 (17 %) 4 (19 %) 10 (18 %)
Le mérite n'a pas été démontré Les outils ou méthodes d'évaluation n'ont pas permis de démontrer que la personne nommée satisfaisait aux exigences fixées. 24 (69 %) 12 (57 %) 36 (64 %)
Le mérite n'a pas été respecté La personne nommée ne possédait pas une ou plusieurs qualifications essentielles établies ou ne répondait pas aux autres critères de mérite appliqués. 5 (14 %) 5 (24 %) 10 (18 %)
Total des nominations vérifiées 35 (63 %) 21 (37 %) 56 (100 %)

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

6.48 Nous avons constaté que le mérite n'avait pas été démontré dans 64 % (36 sur 56) des nominations effectuées, soit 69 % (24 sur 35) des nominations découlant de processus annoncés et 57 % (12 sur 21) des nominations découlant de processus non annoncés.

6.49 Nous n'avons pas été en mesure de conclure que le mérite avait été démontré dans le cadre de ces nominations. En effet, il n'y avait aucun lien évident entre les qualifications et l'évaluation, les qualifications n'avaient pas toutes été évaluées ou aucune évaluation ne figurait au dossier de nomination. Au cours de la vérification, la CNLC n'a fourni aucun autre document afin de justifier les évaluations manquantes. L'Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination exige que les nominations et les décisions connexes soient dûment documentées. La pièce 2 présente un exemple de nomination où le mérite n'a pas été démontré.

Pièce 2 : Le mérite n'a pas été démontré

Dans le cadre d'une nomination, l'énoncé des critères de mérite élaboré par le gestionnaire d'embauche appliquait clairement à la nomination sept qualifications essentielles en matière d'expérience et cinq qualifications essentielles en matière de connaissances. Toutefois, le gestionnaire d'embauche n'en a évalué que quatre, pour ce qui est de l'expérience, et quatre, pour ce qui est des connaissances. De plus, il n'a évalué aucune des six qualifications essentielles liées aux qualités personnelles demandées.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

6.50 Nous avons également observé que le mérite n'avait pas été respecté dans 18 % (10 sur 56) des nominations effectuées, soit 14 % (5 sur 35) des nominations découlant de processus annoncés et 24 % (5 sur 21) des nominations découlant de processus non annoncés. La majorité des nominations vérifiées qui ne respectaient pas le mérite avaient été effectuées dans la région du Québec. La pièce 3 présente un exemple de nomination où le mérite n'a pas été respecté.

Pièce 3 : Le mérite n'a pas été respecté

Dans le cadre d'une nomination, la personne nommée ne possédait pas deux qualifications essentielles en matière d'expérience. D'une part, il fallait posséder une expérience récente et significative de la prestation d'avis en matière techniques et de politiques. L'évaluation mentionnait que le candidat « travaille à acquérir cette expérience pour répondre à ce critère ». D'autre part, il fallait posséder une expérience significative à donner des conseils dans le cadre de processus décisionnels. L'évaluation précisait à cet égard que le candidat acquerrait de l'expérience pendant sa formation pour le poste visé. Ces éléments indiquent que le candidat ne possédait aucune de ces qualifications essentielles au moment de la nomination.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

Il faut améliorer les outils d'évaluation et les employer de façon uniforme

6.51 Les Lignes directrices de la CFP en matière de nomination (Évaluation) stipulent que les méthodes et processus d'évaluation utilisés doivent permettre d'évaluer efficacement les qualifications essentielles établies et les autres critères de mérite appliqués. Nous nous attendions à ce que les méthodes et processus utilisés à la CNLC respectent ces lignes directrices.

6.52 Voici les problèmes que nous avons relevés dans les évaluations relatives aux 36 nominations pour lesquelles le mérite n'avait pas été démontré :

  • Rien n'indiquait que l'on avait évalué toutes les qualifications essentielles (31);
  • Rien n'indiquait qu'au moins un des autres critères de mérite avait été évalué (2);
  • Aucune preuve de l'évaluation ne figurait au dossier (2);
  • Aucune preuve d'études ne figurait au dossier : le mérite n'avait donc pas été démontré (1).

6.53 Voici également des exemples de lacunes que nous avons décelées dans les outils d'évaluation examinés :

  • Les réponses et/ou comportements attendus ne figuraient pas au guide de cotation ou n'y étaient pas définis;
  • On avait utilisé des notes de passage globales;
  • Les questions posées dans le guide de cotation n'avaient pas permis d'évaluer adéquatement les critères établis;
  • Le nombre de points accordés pour les réponses semblables n'était pas toujours constant.

Les valeurs de nomination sont mises à risque de ne pas être respectées

Des indicateurs de traitement préférentiel sont présents dans près de la moitié des nominations

6.54 Les valeurs fondamentales que sont le mérite et l'impartialité politique demeurent les pierres angulaires des nominations internes et externes à la fonction publique. En outre, le respect des valeurs directrices que sont la justice, la transparence, l'accessibilité et la représentativité s'impose lors du processus d'évaluation et à la nomination d'un candidat. Les dossiers de nomination doivent contenir la preuve que ces valeurs ont été respectées tout au long du processus de nomination.

6.55 Dans 39 % (22 sur 56) des nominations que nous avons examinées, nous avons constaté la présence d'au moins un indicateur qui augmente le risque d'octroi d'un traitement préférentiel à la personne nommée. Ces nominations se démarquaient par les indicateurs de traitement préférentiel suivants :

  • Le candidat avait occupé le poste d'une certaine façon avant la nomination;
  • Le profil linguistique était taillé sur mesure;
  • Le candidat avait bénéficié d'une formation afin de pouvoir répondre aux critères d'expérience et ainsi d'avoir la possibilité d'être nommé;
  • L'expérience antérieure acquise à la CNLC s'était répercutée sur le statut d'emploi octroyé à la personne nommée (c.-à-d. période indéterminée au lieu d'une durée déterminée);
  • Les qualifications constituant un atout étaient personnalisées;
  • L'évolution du statut de l'employé était prévue d'avance : il commençait comme employé occasionnel, obtenait par la suite un poste pour une durée déterminée et, enfin, un poste pour une période indéterminée;
  • La justification de la bonne personne était rédigée de manière à correspondre au profil du candidat;
  • La zone de sélection était adaptée de manière à inclure le candidat de préférence;
  • Les qualifications essentielles étaient taillées sur mesure;
  • Un règlement était interprété de manière à favoriser un candidat.

6.56 La pièce 4 présente un exemple de processus de nomination qui comportait des indicateurs de traitement préférentiel.

Pièce 4 : Processus de nomination comportant des indicateurs de traitement préférentiel

Un processus de nomination interne annoncé a été mené pour doter deux postes bilingues impératifs pour une période indéterminée; ce processus s'est toutefois soldé par l'embauche de trois candidats. Parmi eux, deux ne possédaient pas le profil linguistique du poste. Dans un cas, les résultats des tests linguistiques de la personne nommée étaient périmés; dans l'autre, elle ne satisfaisait pas aux exigences du profil annoncé.

Le profil linguistique des personnes nommées ne correspondait pas à celui qui avait été annoncé; une nomination visait une personne unilingue et l'autre avait été effectuée de façon non impérative.

Les trois personnes avaient occupé ces postes par intérim, pendant des périodes de 10 à 12 mois, avant la tenue du processus de nomination.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique

6.57 Parmi ces 22 nominations pour lesquelles nous avons relevé des éléments indiquant que la personne nommée aurait pu bénéficier d'un traitement préférentiel, 11 nominations ne démontraient pas le mérite, et 8 ne le respectaient pas.

Presque toutes les justifications des processus non annoncés ne sont pas conformes aux lignes directrices

6.58 Les Lignes directrices de la CFP (Choix du processus de nomination) stipulent que les nominations découlant de processus non annoncés doivent être accompagnées d'une justification écrite démontrant que le processus répond aux critères appliqués par l'organisation et respecte les valeurs directrices.

6.59 À ce titre, 90 % (19 sur 21) des nominations découlant de processus non annoncés n'étaient pas conformes aux lignes directrices. En effet, aucune justification écrite ne figurait au dossier de 3 d'entre elles et le dossier des 16 autres ne permettait pas de démontrer que ces nominations répondaient aux critères établis par l'organisation et/ou respectaient les valeurs directrices.

Recommandation 5

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles devrait démontrer que le choix d'un processus non annoncé est fondé sur une justification écrite. Celle-ci devrait démontrer que le processus non annoncé répond aux critères établis par l'organisation et respecte les quatre valeurs directrices, soit la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité.

Il faut accorder une attention particulière à la prise en considération des bénéficiaires de priorité

6.60 Nous nous attendions à ce que la CNLC se conforme à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), au Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (REFP) et aux Lignes directrices de la CFP en matière de choix du processus de nomination. Nous nous attendions donc à ce que la CNLC tienne compte des bénéficiaires de priorité avant de prendre la décision concernant un processus de nomination.

6.61 Nous avons remarqué que 80 % (45 sur 56) des nominations examinées exigeaient la prise en considération d'un bénéficiaire de priorité. Les autres cas (11) concernaient des nominations intérimaires n'exigeant aucune autorisation en matière de priorité, en vertu de l'alinéa 4(1)b) du REFP.

6.62 Nous avons toutefois constaté que, dans le cadre de six des 45 nominations, les qualifications essentielles utilisées pour obtenir l'autorisation en matière de priorité auprès de la CFP et pour prendre la décision en matière de nomination n'étaient pas les mêmes.

Autres problèmes liés à la conformité

6.63 Notification. Nous nous attendions à ce que la CNLC ait informé les candidats du nom des personnes retenues, en vertu des alinéas 48(1)a) et 48(1)b) de la LEFP. Les Lignes directrices de la CFP en matière de nomination (Notification) stipulent que toute notification concernant les personnes dont la candidature a été retenue aux fins de nomination, les personnes dont on propose la nomination ou les personnes nommées est communiquée par écrit aux personnes qui ont le droit d'être notifiées. Ces lignes directrices s'appliquent aux nominations internes, à l'exception des nominations intérimaires.

6.64 Parmi les 25 nominations internes examinées, nous avons relevé 3 cas où la notification de candidature retenue n'avait pas été communiquée et 2 cas où la notification de nomination ou de proposition de nomination ne l'avait pas été. Le non-respect de ces lignes directrices expose à des risques les valeurs directrices que sont l'accessibilité et la transparence et empêche les personnes qui le souhaitent de porter plainte ou de déposer un recours.

6.65 Documentation au dossier. Lors de l'examen des dossiers de nomination, nous avons constaté qu'il fallait porter une attention particulière à la documentation, surtout en ce qui concerne les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

  • La preuve d'études, qui ne figurait pas aux dossiers de nomination;
  • Les documents à l'appui des conditions d'emploi, lesquels n'étaient pas complets;
  • La terminologie utilisée dans les annonces, qui n'était pas la même dans les deux langues officielles;
  • La formulation utilisée pour établir la zone de sélection, qui aurait pu en limiter l'accès à des candidats potentiels;
  • Les évaluations, qui étaient incomplètes ou qui ne figuraient pas aux dossiers de nomination;
  • Les documents appropriés justifiant l'élimination des bénéficiaires de priorité ne figuraient pas aux dossiers.

Recommandation 6

Le président de la Commission nationale des libérations conditionnelles devrait apporter des améliorations au chapitre de la conformité. Pour ce faire, il devra mettre au point des outils et méthodes d'évaluation qui permettent d'évaluer de façon juste et exhaustive les qualifications essentielles établies et les autres critères de mérite applicables. De même, il devra documenter les nominations et les décisions connexes.

Conclusion

6.66 Nous avons constaté que la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) n'avait pas mis en place de cadre, de pratiques et de systèmes appropriés lui permettant de bien gérer ses activités de nomination. Au moment de la vérification, la CNLC ne disposait ni de plan organisationnel des ressources humaines, ni de programme de surveillance. De plus, ses systèmes de soutien des ressources humaines (RH) et sa fonction de remise en question de la dotation comportaient des lacunes, et, les données relatives aux nominations étaient incomplètes et inexactes.

6.67 Nous avons observé que la plupart des nominations examinées n'étaient pas conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Le mérite n'avait pas été respecté dans les cas où la personne nommée ne possédait pas une ou plusieurs qualifications essentielles établies ou ne répondait pas aux autres critères de mérite établis. Dans la plupart des nominations examinées, le mérite n'avait pas été démontré, car les outils d'évaluation étaient inadéquats, incomplets ou inexistants. En outre, il faut améliorer la documentation à l'appui des décisions en matière de nomination.

6.68 Nous sommes préoccupés par les risques possibles de non-respect des valeurs directrices. Dans la plupart des dossiers de nomination examinés, les gestionnaires subdélégués n'avaient pas tenu compte de ces valeurs lorsqu'ils ont opté pour un processus non annoncé. Nous avons également constaté la présence d'indicateurs de traitement préférentiel dans près de la moitié des nominations examinées.

6.69 Selon nous, le degré de non-conformité observé pendant la période visée par la vérification indique que les gestionnaires subdélégués, les conseillers en RH et les gestionnaires des services corporatifs régionaux ne saisissent pas parfaitement leurs rôles et responsabilités et leurs obligations redditionnelles en matière de dotation.

6.70 Au cours de la vérification, le président de la CNLC a élaboré et approuvé un plan des RH pour l'ensemble de l'organisation. Ce plan comporte, entre autres, des stratégies de dotation et des exigences modifiées en matière de formation relative à la subdélégation. Il a aussi embauché d'autres conseillers en ressources humaines et entrepris un exercice de surveillance préliminaire. Le président a en outre indiqué qu'il prendrait les mesures nécessaires pour veiller à ce que la formation obligatoire soit suivie.

Mesure prise par la Commission de la fonction publique

La Commission de la fonction publique (CFP) a imposé des conditions à la délégation des pouvoirs de dotation à la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC). Le président de la CNLC a fourni à la CFP un plan d'action dans lequel il expose la façon dont il compte s'y prendre pour donner suite aux recommandations du rapport de vérification. Le président de la CNLC devra aussi présenter à la CFP un rapport semestriel sur les progrès accomplis par rapport à ce plan d'action.

Réponse globale de la Commission nationale des libérations conditionnelles

La Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) accepte les recommandations formulées par la Commission de la fonction publique (CFP) et a d'ailleurs pris plusieurs mesures afin de se conformer pleinement aux exigences de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique ainsi qu'à toutes les politiques connexes en matière de dotation.

Depuis le commencement de la vérification en 2009, il y eu d'importants changements au sein de la haute direction de la CNLC : un nouveau président et une nouvelle première vice-présidente ont été nommés en juillet 2009, et de nouveaux titulaires ont également été nommés aux fonctions de directrice générale exécutive et de gestionnaire des ressources humaines.

Dans le passé, l'effectif de professionnels des ressources humaines à la CNLC a toujours été limité par rapport à d'autres organisations fédérales de taille comparable. Or, en mars 2010, la CNLC a affecté des fonds additionnels à la fonction des ressources humaines dans le but de remédier à cette situation.

Malgré ses problèmes de ressources, la Section des ressources humaines a néanmoins mis en œuvre de nombreuses initiatives, dont le rétablissement de son comité des ressources humaines et l'examen de son instrument de délégation et de certaines politiques en matière de ressources humaines. Le président a aussi élaboré et approuvé un plan intégré des ressources humaines, qui prévoit des stratégies de dotation. De plus, les plans de dotation de chaque région et de chaque division ont été achevés.

En avril 2010, la CNLC a adopté un modèle de gestion centralisée des ressources humaines, ce qui signifie que tous les dossiers de dotation sont désormais gérés à partir du bureau national. À présent, un conseiller en ressources humaines dont l'expertise relative au Cadre de nomination a été attestée par la CFP fournit des conseils à tous les gestionnaires subdélégués des régions et veille à ce que les dossiers de dotation soient adéquatement documentés.

Au fil du déroulement de la vérification, la CNLC a fait des démarches pour améliorer sa formation concernant la subdélégation, et le président a fixé une échéance pour la formation obligatoire. En outre, d'autres conseillers en ressources humaines ont été embauchés, et ont instauré un modèle d'apprentissage continu.

La CNLC est fermement résolue à améliorer son programme de dotation, comme en fait foi la demande du président, visant à obtenir de l'aide de la CFP en vue de l'élaboration d'un cadre de surveillance et de l'achèvement de l'examen des politiques en matières de dotation.

La CNLC est toujours convaincue du professionnalisme de son personnel et estime que les Canadiens et Canadiennes sont bien servis par les fonctionnaires compétents et qualifiés qu'elle emploie.

À propos de la vérification

Considérations liées à l'étendue

Les objectifs de cette vérification étaient de déterminer si la CNLC avait mis en place un cadre, des pratiques et des systèmes appropriés afin de gérer ses activités de nomination, puis de déterminer si les nominations et les processus de nomination étaient conformes à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et aux autres autorisations en vigueur.

La présente vérification portait sur le Cadre de nomination de la CNLC pour la période du 1er avril 2008 au 31 mars 2010.

Toutes les nominations effectuées en vertu de la LEFP dans la région du Québec et un échantillon représentatif de celles effectuées dans les autres régions pour la période du 1er avril 2008 au 30 septembre 2009 ont été examinées.

Pour de plus amples renseignements sur notre méthodologie et nos critères de vérification, veuillez consulter la section Aperçu de l'approche en matière de vérification, à la fin de la présente publication.

Sélection de l'échantillon

Notre échantillon de nominations a été tiré de l'ensemble des nominations effectuées par la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) pour la période du 1er avril 2008 au 30 septembre 2009. La base de sondage de la population était fondée sur les dossiers de nomination régionaux de la CNLC. La population a été stratifiée selon la région (le Québec et les autres régions) et le type de processus utilisé (nominations intérimaires, processus annoncés et processus non annoncés).

Durant la vérification, nous avons procédé à une analyse du risque qui s'est soldée par la sélection, aux fins d'examen, de toutes les nominations effectuées dans la région du Québec et d'un échantillon représentatif de celles effectuées dans les autres régions au cours de la période visée par la vérification. Le tableau 2 ci-dessous donne une description détaillée de la taille de l'échantillon et des types de processus de nomination vérifiés. Bien que les proportions données ne soient pas pondérées, tous les résultats ont été comparés à des estimations pondérées et aucune différence notable n'a été constatée.

Tableau 2 : Nominations vérifiées (échantillon/population)
  Québec Autres régions Total
Processus annoncés 10*/10 24/108 34*/122
Processus non annoncés 0/0 10*/10 10*/10
Total 10*/10 34*/118 44*/132
Nominations intérimaires 12*/12 S.O. S.O.

Source : Direction générale de la vérification et des services de données, Commission de la fonction publique
* Indique que la taille de l'échantillon permet d'émettre une opinion sans réserve.

En supposant un taux de déviation mesuré de 20 % ou moins, nous pouvons nous attendre à un intervalle de confiance égal ou inférieur à 10 % et à un niveau de confiance de 90 %. Il est donc possible de diffuser sans réserve les constatations de la vérification présentées dans les cellules comportant un astérisque.

Équipe de vérification

Vice-présidente, Direction générale de la vérification et des services de données
Elizabeth Murphy-Walsh

Directeur général, Vérification et services de données
Blair Haddock

Directrice
Denise Coudry-Batalla

Gestionnaire
Jacques Lemire

Vérificateurs
Diane Chicoine
Najla Mir
Cathy Rodrigue
Chris Wilson

Spécialiste fonctionnel
Paul Pilon

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