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Examen des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique

Rapport du comité d'examen indépendant

Janvier 2009

Préparé pour la présidente de la Commission de la fonction publique du Canada

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Table des matières

Sommaire

• 1.0 Introduction
• 2.0 Objectifs en matière de surveillance
• 3.0 Organisationsassujetties à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique
• 4.0 Démarche actuelle de la Commission de la fonction publique en matière de surveillance
• 5.0 Remarques du Bureau du vérificateur général
• 6.0 Résultats des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique
• 7.0 Analyse financière
• 8.0 Commentaires recueillis
• 9.0 Constatations et recommandations
• 10.0 Conclusions
• Annexe A - Mandat de l'examen des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique
• Annexe B - Membres du Comité d'examen indépendant
• Annexe C - Valeurs clés de dotation
• Annexe D - Mandat des spécialistes de l'extérieur
• Annexe E - Activités de programme de la Commission de la fonction publique

Liste des figures

• Figure 1 - Ressources de la CFP (en milliers de dollars)
• Figure 2 - Coûts directs de la CFP par activité de programme (en milliers de dollars)
• Figure 3 - Ressources de surveillance de la CFP (en milliers de dollars)
• Figure 4 - Ressources de contrôle de la CFP (en milliers de dollars)
• Figure 5 - Ressources de vérification de la CFP (en milliers de dollars)

Liste des tableaux

• Tableau 1 - Organisations assujetties à la LEFP
• Tableau 2 - Heures cibles et cycle de vérification de la CFP - Plan original de 2006
• Tableau 3 - Heures cibles et cycle de vérification de la CFP - Plan révisé de 2008
• Tableau 4 - Analyse comparative entre les coûts de vérification de la CFP et ceux de la vérification interne

Sommaire

La Commission de la fonction publique (CFP) doit s'assurer que le système de dotation de la fonction publique fédérale se fonde sur le mérite et l'impartialité politique, et en rendre compte au Parlement. De même, la CFP élabore des politiques et des règlements et offre des services de dotation et d'évaluation pour s'assurer que les nominations sont effectuées conformément aux valeurs fondamentales du mérite, et de l'impartialité, ainsi qu'aux valeurs directrices de justice, de transparence, d'accessibilité et de représentativité. On renvoie collectivement aux valeurs fondamentales et directrices comme étant les valeurs clés de dotation.

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) accorde à la CFP le pouvoir exclusif de faire des nominations, et l'encourage ensuite à le déléguer aux administrateurs généraux. La LEFP accorde également à la CFP un pouvoir de surveillance pour procéder à des vérifications et à des enquêtes liées aux activités de dotation, qui peuvent entraîner le retrait, par la CFP, des pouvoirs de nomination délégués et la révocation de certaines nominations. L'efficacité du système repose sur la collaboration de la CFP et des ministères et organismes, tout en respectant la loi. Bref, la LEFP établit un cadre stimulant, à partir duquel la CFP doit trouver une façon de maintenir son indépendance et de composer avec le système.

L'actuelle LEFP a été promulguée en 2003 et est entrée en vigueur en décembre 2005. En vertu de l'ancienne LEFP, la dotation était devenue, au fil du temps, alourdie par des règles difficiles d'application et un long processus d'appel, le tout en vue de choisir « le meilleur » candidat. L'actuelle LEFP était sensée accorder plus d'importance aux valeurs clés de dotation et à la planification à long terme des ressources humaines en guidant le processus décisionnel. Des changements ont été apportés à la LEFP dans le cadre des réformes plus vastes de la gestion des ressources humaines (RH) mises en place par la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) en 2003. Ces réformes modifiaient les rôles et responsabilités d'organisations (CFP, Tribunal de la dotation de la fonction publique, organismes centraux et l'École de la fonction publique du Canada) et de personnes (gestionnaires hiérarchiques et spécialistes en RH).

L'actuelle LEFP met aussi l'accent sur les obligations parlementaires de la CFP découlant de la nomination du président laquelle est approuvée par le Parlement et de la disposition relative à des rapports spéciaux. La CFP doit appuyer les administrateurs généraux et leurs ministères dans l'exercice des pouvoirs de nomination qui leur ont été délégués, protéger les intérêts des employés et rendre compte intégralement des activités au Parlement. Ces intérêts peuvent être conflictuels et exigent une orientation claire de la part de la CFP, de même que des renseignements solides et fiables.

L'actuelle LEFP avait pour objet d'offrir aux gestionnaires d'embauche une plus grande marge de manœuvre dans la gestion de leurs activités de dotation tout en garantissant en même temps l'intégrité du système de dotation de la CFP. Comme la CFP a décidé de maximiser la délégation des pouvoirs de dotation aux administrateurs généraux, elle a davantage mise sur les activités de surveillance - particulièrement la vérification - pour mieux s'acquitter de ses obligations en matière de reddition de comptes au Parlement.

Ce changement de cap en matière de gestion des activités se reflète dans les habitudes de dépenses de la CFP. Le budget de la CFP pour l'exercice 2008-2009 prévoit une dépense de 23 millions dollars pour ses activités de surveillance, soit environ 22 % de l'ensemble du budget (102 millions de dollars). Avant l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP, la CFP consacrait environ 14 millions de dollars à la surveillance, soit approximativement 15 % du budget global de l'époque.

Le Comité d'examen indépendant avait pour mandat, d'une part, de déterminer la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance et, d'autre part, de déceler les domaines susceptibles d'être améliorés.

Dans son évaluation de la pertinence de la démarche, le Comité a pris en compte l'esprit de l'actuelle LEFP : moderniser le système de dotation, en trouvant un équilibre entre les mesures d'assouplissement et les exigences accrues en matière de responsabilisation, les processus de nomination étant fondés sur le mérite, l'impartialité, la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité.

À cet égard, le Comité a constaté que la mise en œuvre d'un changement aussi important entraîne inévitablement un long processus, par ailleurs bien amorcé, et que les perceptions des intervenants varient (administrateurs généraux, cadres supérieurs, agents négociateurs, organismes centraux et parlementaires) quant au taux de succès obtenu jusqu'à présent. Le Comité s'est également laissé dire qu'il existe un besoin continu à l'appui d'une surveillance efficace.

Au même titre que l'actuelle LEFP constitue toujours un travail en cours au sein des ministères et organismes, il en va de même à la CFP. Plus important encore, la CFP doit améliorer son engagement auprès des intervenants de même que sa coordination avec d'autres organismes de surveillance. Elle doit améliorer le dialogue avec certains intervenants, améliorer la communication et la coordination avec d'autres organismes de surveillance et la vérification interne dans les ministères. De même, elle doit rationaliser les rapports au Parlement, améliorer la cohérence des politiques, des rapports, des cadres de responsabilisation et des critères de vérification, et soutenir un apprentissage continu de la part des gestionnaires d'embauche.

Pour réaliser ces améliorations, le Comité est d'avis que les principes suivants devraient guider les parties :

• attentes claires, pertinentes aux valeurs clés de dotation - mérite, impartialité, justice, transparence, accessibilité et représentativité;
• communication efficace entre intervenants;
• lignes directrices axées sur les risques - mettre l'accent sur les questions de grande importance qui présentent un très grand risque;
• efficience sur le plan des coûts - réduire au minimum le chevauchement et le double emploi;
• amélioration continue - les activités de surveillance donnent lieu à l'amélioration des pratiques;
• rapports justes - les recommandations aux fins d'amélioration fournissent le contexte.

Dans son évaluation de la pertinence du niveau d'effort investi par la CFP au chapitre des activités de surveillance, le Comité a tenu compte de l'échéance des activités de surveillance de la CFP. Cette dernière renforce actuellement ses capacités, ce qui est censé lui permettre de s'acquitter de ses responsabilités de surveillance de façon efficace et efficiente dans une période de trois à cinq ans de façon à parvenir à un cycle de vérification de cinq à sept ans.

Étant donné la nature progressive des activités de surveillance actuelles de la CFP, le Comité a recommandé que les examens annuels des plans stratégiques et du rendement de la CFP continuent à inclure un examen rigoureux des résultats de ses activités de surveillance et de vérification en vue de garantir que le niveau d'effort consacré à la surveillance demeure approprié.

Le Comité a également formulé plusieurs recommandations visant à rendre les activités de surveillance de la CFP efficaces et efficientes. Elles englobent des aspects comme le renforcement des technologies et des systèmes consacrés aux activités de surveillance, l'élaboration de méthodologies de vérification rigoureuses et ciblées, l'investissement au niveau de l'apprentissage, le renforcement et la précision du cadre stratégique des lignes directrices liées aux activités de surveillance et l'incorporation des pratiques exemplaires (p. ex. le recours aux technologies de vérification de la TI et à des examens d'assurance de la qualité) dans ses pratiques de vérification.

En outre, tout en formulant ces recommandations et conclusions sur la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance, il est devenu évident que le « processus de changement » propre à la pleine mise en œuvre de la LEFP dans l'ensemble de la fonction publique est encore véritablement en évolution. Ce n'est d'ailleurs pas surprenant, vu l'initiative d'envergure qu'exige un changement culturel fondamental, si l'on veut en réaliser le plein potentiel. Un changement culturel de cette ampleur ne se fait pas du jour au lendemain et survient à une période au cours de laquelle les données démographiques ont entraîné des changements spectaculaires au sein du personnel clé des RH ainsi que chez les gestionnaires à tous les niveaux depuis 2005.

Sur un aspect distinct, toutefois connexe, nous avons constaté la très grande priorité donnée au renouvellement des RH et les grands progrès réalisés dans ce domaine extrêmement important.

Le Comité est d'avis que la pleine mise en œuvre de la LEFP, au titre de l'un des fondements essentiels du renouvellement des RH, nécessite un engagement renouvelé de la part de toutes les personnes en cause, y compris les administrateurs généraux, les gestionnaires, les spécialistes en RH et les agents négociateurs. Se contenter d'améliorer les activités de surveillance de la CFP de façon isolée ne suffira pas. Il faut un « effort d'équipe » concerté, y compris, du moins au début, l'apport d'un effort, d'une attention, d'une concentration et d'un dialogue semblables à ce qui s'est fait au cours des mois qui ont précédé l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP en décembre 2005. On devrait tirer parti au maximum des tribunes actuelles ou prévues, de l'orientation et des cours de formation pour s'assurer que tous les gestionnaires hiérarchiques et les spécialistes en RH possèdent les connaissances nécessaires pour appliquer en toute confiance et efficacement l'actuelle LEFP, dans le cadre des valeurs clés de dotation. Il faudrait inviter les agents négociateurs à assister à ces séances, le cas échéant.

1.0 Introduction

À propos de la Commission de la fonction publique

La Commission de la fonction publique (CFP) doit s'assurer que le système de dotation de la fonction publique fédérale se fonde sur le mérite et l'impartialité politique, et en rendre compte au Parlement. Il lui incombe également de surveiller les activités politiques des fonctionnaires. La CFP élabore des politiques et des règlements et offre des services de dotation et d'évaluation pour s'assurer que les nominations sont effectuées conformément aux valeurs fondamentales du mérite, et de l'impartialité, ainsi qu'aux valeurs directrices de justice, de transparence, d'accessibilité et de représentativité. On renvoie collectivement aux valeurs fondamentales et directrices comme étant les valeurs clés de dotation.

Depuis sa création en 1908, la CFP a évolué, passant de l'organisme chargé de la plupart des activités de ressources humaines (RH) à la responsabilité exclusive de la dotation et de la surveillance des activités politiques. Dès les années 1930, de nombreuses responsabilités ont été graduellement remises à l'employeur. Avec l'expansion de la fonction publique de l'après guerre (Seconde Guerre mondiale), les gestionnaires subissaient de nouvelles pressions pour réagir avec plus de souplesse à un milieu en évolution. Pour répondre à ce besoin, le gouvernement a entrepris plusieurs examens qui ont finalement donné lieu à une réforme importante de la fonction publique fédérale en 1967, qui comprenait une nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP). À la suite d'une série de décisions des tribunaux, on a défini le mérite comme étant le « mérite relatif », c'est-à-dire que les candidats étaient choisis par ordre de classement. Au fil du temps, le système dotation est devenu alourdi par des règles difficiles d'application et un long processus d'appel, le tout en vue de choisir « le meilleur » candidat.

L'actuelle LEFP a été promulguée en 2003 et est entrée en vigueur en décembre 2005. Elle réaffirmait l'importance du mérite et de la neutralité politique de la fonction publique, ainsi que les responsabilités de surveillance de la CFP prévues par la loi. L'actuelle LEFP a présenté une nouvelle définition du mérite qui met l'accent sur la capacité des candidats à répondre aux qualifications essentielles du poste. Le gestionnaire d'embauche est chargé de choisir les candidats retenus pour le poste. Les qualifications essentielles doivent être respectées; les autres qualifications constituant un atout sont plus discrétionnaires. Par conséquent, l'actuel système vise à fournir une plus grande souplesse en mettant l'accent sur les valeurs clés de dotation et la planification des RH à long terme en guidant les décisions en matière de dotation.

La CFP continue d'avoir le pouvoir exclusif en vertu de la LEFP d'effectuer des nominations à la fonction publique. La Loi encourage la CFP à déléguer ces pouvoirs aux administrateurs généraux et établit la CFP comme organisme indépendant de surveillance qui rend compte au Parlement de l'intégrité du système de dotation. Le système se compose des systèmes et pratiques d'évaluation et de dotation à la fois de la CFP et des ministères, ces derniers rendant compte à la CFP, qui à son tour rend compte au Parlement. Cet arrangement crée un modèle de reddition de comptes en vertu duquel la CFP et les ministères contribuent au succès global du système de dotation.

Les activités de surveillance de la CFP portent à la fois sur les activités de dotation des ministères et de la CFP, et consistent à assurer le surveillance et les vérifications des activités de dotation des ministères et à réaliser des enquêtes sur des activités politiques et des nominations précises, lorsqu'il est possible de prendre des mesures correctives. L'actuelle LEFP a mis en place une nouvelle approche de l'exercice du recours. Le processus d'appel a été supprimé et on encourage maintenant les candidats non reçus à obtenir la rétroaction des gestionnaires d'embauche au moyen d'une discussion informelle. Ils ont aussi l'option de déposer une plainte officielle à leur ministère (nominations internes) ou à la CFP (nominations externes), ou au nouveau Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP) (nominations internes), principalement pour les allégations d'abus de pouvoir.

La Loi sur la modernisation de la fonction publique

L'actuelle LEFP faisait partie de réformes plus vastes conçues pour moderniser la gestion des RH à la fonction publique qui avaient été mises en place par la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) en 2003. Même si l'actuelle LEFP était au cœur des réformes de la LMFP, des changements ont également été apportés afin d'améliorer les relations de travail et de fournir une approche centralisée de l'apprentissage organisationnel. Outre ces réformes législatives, le gouvernement a apporté des modifications sur le plan organisationnel. L'École de la fonction de publique du Canada (EFPC) a été créée dans le but de regrouper les activités d'apprentissage de plusieurs organisations qui avaient auparavant des responsabilités en matière d'apprentissage. Ces organisations comprenaient notamment la CFP qui était, à l'époque, chargée de la formation linguistique et d'autres activités de formation et de perfectionnement. Le TDFP a également été créé à l'époque. Par la suite, on a créé l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, maintenant l’Agence de la fonction publique du Canada (AFPC) en tant qu'organisme distinct du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) pour gérer les responsabilités de l'employeur à l'égard des RH, autres que celles liées à la rémunération et aux relations de travail, qui ont continué de relever du SCT.

En plus de créer de nouveaux rôles pour les organisations, la LMFP a aussi créé de nouveaux rôles pour les gestionnaires hiérarchiques et les spécialistes en RH. La mise en œuvre du nouveau régime a exigé des changements d'attitude et de comportement dans l'ensemble de l'administration fédérale, au regard de la gestion des RH.

Mise en œuvre de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique

La mise en œuvre de l'actuelle LEFP se fait à un moment où l'on accorde beaucoup d'attention au renouvellement des RH au gouvernement. En novembre 2006, le premier ministre a annoncé la création d'un comité consultatif chargé de le conseiller, ainsi que le greffier du Conseil privé, sur l'évolution future de la fonction publique du Canada. Le comité consultatif a produit deux rapports - un en mars 2007, qui portait sur des questions de recrutement, et l'autre, en février 2008, qui portait sur la gestion des RH à la fonction publique. Le Comité consultatif prévoit d'autres travaux dans le but de freiner la « prolifération de règles » touchant le système de gestion des RH, de même que les règles d'ordre plus général à l'échelle de la fonction publique, en vue d'encourager une culture de gestion intelligente du risque et de surveillance. Le Bureau du Conseil privé (BCP) a créé le Comité des sous-ministres sur le renouvellement de la fonction publique; les administrateurs généraux se sont fait enjoindre de mettre davantage l'accent sur les RH dont les progrès sont suivis par le BCP, et d'en faire leur priorité stratégique.

Cet accent accru sur le renouvellement des RH s'est fait à un moment où non seulement la CFP mettait en œuvre son modèle de délégation des pouvoirs de dotation qui accordait plus d'importance à la surveillance des activités de dotation, mais aussi à une période où l'on s'intéressait davantage à la surveillance de toutes les activités gouvernementales. Une nouvelle politique en matière de vérification interne est entrée en vigueur au printemps de 2006, quelques mois seulement après l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP. Le tout a été suivi par l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité en décembre 2006.

Même si beaucoup de progrès ont été réalisés grâce à l'actuelle LEFP, il s'agit toujours d'une période de transition. Les gestionnaires et la collectivité des RH doivent composer avec un important changement de culture, à savoir passer d'un système principalement fondé sur des règles à un système davantage axé sur des valeurs pour guider les activités de dotation. Ils apprennent également à utiliser la dotation collective pour créer des bassins de candidats qualifiés de façon à accroître l'efficience de la dotation. Le taux de roulement élevé dans la collectivité des RH est un défi supplémentaire que doivent relever les ministères. Dans son rapport annuel de 2007-2008, la CFP a dépeint le système de dotation comme adéquat pour répondre aux attentes de la LEFP, mais a donné peu d'exemples d'excellence.

Enjeu

L'actuelle LEFP encourage la CFP à déléguer ses pouvoirs de nomination aux administrateurs généraux. En même temps, la LEFP établit un modèle en vertu duquel les administrateurs généraux rendent compte à la CFP de la gestion de ces pouvoirs délégués, créant ainsi un arrangement de collaboration dans le cadre duquel les ministères et la CFP rendent tous deux compte de leur contribution au succès global du système de dotation. Le système est ainsi conçu afin de permettre aux ministères de gérer leurs propres activités, tout en fournissant en même temps une reddition de comptes à une organisation qui relève directement du Parlement, et non d'un ministre.

Objectifs et portée de l'examen

Les objectifs du présent examen consistaient, d'une part, à déterminer la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance et, d'autre part, à déceler les domaines susceptibles d'être améliorés, tout en respectant les obligations de la CFP prévues par la loi. Les activités de surveillance des enquêtes et des activités politiques ne font pas partie de la portée du présent examen. (Voir le mandat de l'examen de la surveillance de la CFP à l'annexe A.)

L'examen a été effectué par un Comité d'examen indépendant (le comité) composé de Larry Murray (président), Jon Singleton et Marie Fortier. (Voir les biographies des membres du comité à l'annexe B.)

L'examen a été réalisé à l'automne de 2008 avec l'appui de la CFP. L'examen portait sur des entrevues, une comparaison avec les activités de surveillance d'autres organismes et l'analyse, par des spécialistes de l'extérieur, de certains aspects clés des activités de surveillance et de vérification de la CFP. (Voir le mandat et une liste de spécialistes de l'extérieur à l'annexe D.)

Les membres du comité ont interviewé plusieurs parlementaires, administrateurs généraux et dirigeants d'agents négociateurs de la fonction publique de même que la haute direction du Conseil des ressources humaines (CRH). Le Comité a également interviewé les commissaires de la CFP, le Comité de la vérification interne de la CFP et des hauts représentants de la CFP, de l’Agence de la fonction publique du Canada (AFPC), du Bureau du vérificateur général (BVG), du Bureau de contrôleur général (BCG), du Bureau du Conseil privé (BCP) et du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT).

2.0 Objectifs en matière de surveillance

La CFP a recours à un instrument officiel de délégation appelé Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) pour établir les modalités de délégation avec les administrateurs généraux. L'une de ces modalités appelle les administrateurs généraux à surveiller et à adapter leur rendement organisationnel en dotation - conformément aux attentes de la CFP - des secteurs à risque décelés, tant pour la fonction publique dans son ensemble, que pour leur organisation en particulier. Les administrateurs généraux peuvent également recourir à la fonction de vérification interne pour voir si l'on respecte les attentes de la CFP.

Les objectifs du cadre de surveillance de la CFP sont les suivants :

• garantir une fonction publique impartiale et fondée sur le mérite;
• cerner les secteurs à améliorer dans tous les domaines du système de dotation, y compris dans les divers ministères, chez l'employeur et à la CFP elle-même;
• obliger les administrateurs généraux à rendre compte de l'exercice des pouvoirs délégués et prendre des mesures correctives au besoin.

Dans le cadre du présent système de dotation fondé sur la délégation des pouvoirs, la CFP continue à rendre compte de l'efficacité du système global de dotation, mais reconnaît que le système ne peut pas fonctionner sans collaboration entre la CFP et les administrateurs généraux, dans le contexte dans lequel ils évoluent.

3.0 Organisations assujetties à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique

Il y a 82 ministères et organismes qui sont assujettis à la LEFP. Ils forment l'essentiel de « l'administration publique centrale ». En 2007-2008, les activités globales de dotation et d'embauche à la fonction publique se sont chiffrées à 122 093; de même, 89 % de ces nominations ont été effectuées dans près du quart de ces organisations, soit dans les ministères de grande taille.

Tableau 1 - Organisations assujetties à la LEFP

4.0 Démarche actuelle de la Commission de la fonction publique en matière de surveillance

Activités de surveillance

La démarche de la CFP en matière de surveillance est conçue pour obtenir un point de vue indépendant et équilibré du système de dotation, et porte sur des questions de risques et des sujets d'importance. Trois grandes activités sont résumées ci-après :

La vérification constitue la plus importante des activités de surveillance et représente environ la moitié des dépenses prévues à ce chapitre pour 2008-2009. L'activité de vérification comprend un petit programme d'évaluation et d'études conçu pour évaluer l'efficacité de la LEFP et le cadre de nomination de la CFP. La vérification, l'évaluation et les études sont gérées d'une façon très intégrée et contribuent toutes à l'évaluation de l'intégrité du système de dotation.

5.0 Remarques du Bureau du vérificateur général

Le Bureau du vérificateur général (BVG) a fait des observations sur les activités de surveillance de la CFP dans son rapport de 2003 sur le Commissariat à la protection de la vie privée (CPVP) et dans une série de rapports de 2000 à 2005 sur la modernisation des RH dans la fonction publique fédérale. Dans le rapport sur le CPVP, le BVG a critiqué la CFP pour ne pas avoir respecté ses responsabilités en matière de surveillance. Dans la série de rapports sur la modernisation des RH, le BVG a demandé la mise en place d'un système de dotation plus adapté, plus simple. Il a également demandé la mise en place d'un solide cadre de responsabilisation comportant une forme de surveillance externe afin de fournir au Parlement une assurance sur la gestion des RH. Dans son rapport de 2005, le BVG a reconnu que ces réformes prendraient du temps à mettre en œuvre et que la pleine incidence de ces changements ne serait pas manifeste avant quelques années.

Les rapports du BVG ont été pris en compte dans l'élaboration de l'actuelle LEFP et ont contribué au renforcement par la CFP de ses activités de surveillance en général et, plus particulièrement, de la remise sur pied de sa fonction de vérification.

6.0 Résultats des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique

Dans son rapport annuel de 2007-2008, la CFP indique que la majorité (environ 75 %) des indicateurs de rendement examinés pour tous les ministères et organismes en 2007-2008 a donné lieu à la cote acceptable, en ce sens que les organisations respectaient les exigences fondamentales de l'IDRN. La CFP a qualifié le rendement global en gestion d'acceptable, et dans peu de cas d'excellent. Aussi, certains secteurs nécessitent une plus grande attention. La CFP a constaté que bien que des ministères ont apporté des améliorations à leurs stratégies de planification et de dotation, mais cet aspect continue à nécessiter une attention. La CFP a également signalé que d'autres progrès doivent être réalisés dans les domaines de la responsabilisation des gestionnaires et des systèmes de soutien aux RH des organisations, y compris le soutien fourni par la collectivité des RH. Ces conclusions ont découlé des activités de vérification et de surveillance de la CFP.

Par exemple, la CFP utilise le sondage sur les nominations pour surveiller le principe de la justice dans le système de dotation en demandant aux candidats nommés récemment, leur perception de la justice dans ces processus. En 2006-2007 et 2007-2008, environ 70 % des personnes nommées récemment étaient en accord avec l'énoncé selon lequel « les nominations internes - intérimaires, pour une période déterminée et promotion - sont effectuées de façon juste ». La CFP est en train d'élargir l'enquête de façon à inclure les candidats non retenus afin d'obtenir un point de vue plus général sur la justice.

Des questions d'accessibilité et de justice ont également été soulevées dans le cadre d'une étude statistique récente menée par la CFP qui examinait les tendances en matière de dotation de 1998 à 2006. L'étude a révélé que plus de 80 % des nouvelles personnes nommées pour une période indéterminée possédaient déjà une expérience de la fonction publique - 75 % à titre d'employé occasionnel ou nommé pour une période déterminée. La CFP a conclu que l'embauche subséquente de personnel temporaire ou nommé pour une période déterminée peut être considéré comme une reconnaissance de la valeur du travail de ces personnes et de leur potentiel. Toutefois, le fait de s'appuyer à outrance sur l'embauche de personnel à court terme pour doter des postes permanents dans la fonction publique risque de restreindre le bassin de candidatures et de procurer un accès privilégié à certaines personnes.

Des vérifications récentes ont cerné des secteurs précis qui nécessitent une attention. Par exemple, la récente vérification des nominations de cadres de direction (EX) a permis de conclure que 13,5 % de ces nominations ne respectaient pas le principe du mérite, ou qu'il y avait apparence d'une candidature privilégiée, ou il n'y avait aucune preuve d'évaluation. De plus, on a constaté que 37,9 % des nominations à la catégorie EX nécessitaient des améliorations. La vérification portait sur la première année de l'entrée en vigueur de la LEFP et correspondait aussi à la première année au cours de laquelle les administrateurs généraux n'étaient pas tenus de faire intervenir la CFP dans la nomination des EX.

La CFP peut également imposer des conditions particulières aux activités de dotation des ministères. Une telle mesure est habituellement prise uniquement au terme d'une vérification. À l'heure actuelle, des conditions particulières ont été imposées à l'Agence spatiale canadienne et à la Gendarmerie royale du Canada (nominations en vertu de la LEFP), à la suite de vérifications au sein de ces organisations. Ces conditions particulières demeureront en vigueur jusqu'à ce que la CFP soit convaincue de l'intégrité de leurs activités de dotation.

7.0 Analyse financière

Le niveau de référence permanent de la CFP (financement des services votés) en 2004-2005 s'établissait à 147 millions de dollars. À la suite de la mise en œuvre de la LMFP, 55,5 millions de dollars (38 %) du niveau de référence de la CFP ont été transférés à l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC), désormais l’Agence de la fonction publique du Canada (AFPC), et à l'École de la fonction publique du Canada (EFPC). Par la suite, le budget de la CFP a été augmenté d'environ 10 millions de dollars afin de financer les augmentations économiques des traitements et pour fournir une financement temporaire visant à appuyer la mise en œuvre de la LMFP (pour l'élaboration de lignes directrices et la formation de la collectivité des RH), ainsi que pour financer un important projet de technologie de l'information visant à moderniser le système de recrutement et de dotation de la fonction publique. (Voir à la figure 1 l'analyse des tendances des dépenses globales de la CFP - coûts directs et frais généraux.)

Dans ses préparatifs en vue de l'entrée en vigueur de la LEFP le 31 décembre 2005, la CFP n'a pas demandé d'autres fonds permanents et a choisi de continuellement réaffecter les fonds à l'interne, afin de financer les priorités changeantes découlant de son nouveau mandat. Il fallait plus de ressources pour la rigoureuse surveillance nécessaire afin de terminer la mise en œuvre de la LEFP. De 2005-2006 à 2008-2009, la CFP a réaffecté 10 millions de dollars pour financer les activités liées à la vérification, à la surveillance des activités politiques et de l'administration des priorités, ainsi qu'aux communications et affaires parlementaires, et aux services juridiques.

Les dépenses prévues de la CFP pour 2008-2009 au chapitre de la surveillance et de la vérification sont de 5,5 millions et de 11,8 millions de dollars respectivement, soit une somme combinée de 17,3 millions de dollars pour ces deux activités de surveillance. La section 9 du présent rapport présente une analyse plus détaillée de ces budgets. (Voir à la figure 2, l'analyse des tendances de la CFP - coûts directs par activité de programme et à la figure 3, l'analyse des tendances des dépenses de la CFP au chapitre de la surveillance. Voir une description des activités de programme de la CFP à l'annexe E.)

Figure 1 - Ressources de la CFP (en milliers de dollars)

Figure 1 : description longue

Figure 2 - Coûts directs de la CFP par activité de programme (en milliers de dollars)

Figure 2 : description longue

Figure 3 - Ressources de surveillance de la CFP
(en milliers de dollars)

Figure 3 : description longue

8.0 Commentaires recueillis

Parlement - Les parlementaires avec lesquels nous nous avons discuté ont parlé de l'importance d'une fonction publique non partisane. lls ont également soulevé d'autres préoccupations pour ce qui est de garantir un accès juste aux emplois de la fonction publique par divers moyens comme une zone nationale de sélection. Ils ont aussi exprimé des inquiétudes relativement à la proportion significative d'employés occasionnels et des personnes employées pour une durée déterminée qui sont par la suite embauchées pour une période indéterminée, ce qui peut limiter l'accessibilité et nuire à la capacité d'attirer des personnes de talent.

Certains ont appuyé le rôle joué par la CFP - le danger d'une fonction publique politisée a été considéré comme beaucoup trop réel. Ils estimaient que le modèle de délégation des pouvoirs en matière de dotation constituait une façon appropriée de gérer le système de dotation de la fonction publique, mais qu'il était essentiel d'avoir une surveillance efficace. On a également soulevé une certaine inquiétude au sujet du niveau de compréhension du rôle de la CFP par tous les députés.

Les rapports déposés par la CFP ont mérité des louanges, mais ont suscité aussi des inquiétudes quant à l'engagement des parlementaires. La CFP fait rapport au Parlement des résultats de sa propre reddition de comptes et non pas strictement en tant qu'organisme de surveillance comme d'autres, notamment le Bureau du vérificateur général. Il a été question du rôle unique de la CFP pour ce qui est de sa relation avec le Parlement. Par exemple, on a suggéré que la CFP renforce sa relation de travail avec le Comité des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, ce qui pourrait vouloir dire que le Comité inscrive à son ordre du jour permanent un point qui prévoit l'examen des rapports de la CFP peu après leur dépôt. Une suggestion semblable a été faite par les sénateurs.

On a aussi suggéré que la CFP produise plus de rapports de suivi sur ses vérifications et ses études.

Ministères et organismes centraux - Tout au long de l'examen, plusieurs administrateurs généraux ainsi que la haute direction du CRH ont fait part au Comité de leurs observations sur la façon dont fonctionne le rôle de surveillance de la CFP. Lors de ces discussions, plusieurs thèmes et secteurs d'intérêt ont ressorti, notamment des préoccupations sur le chevauchement des activités, la nécessité d'une meilleure communication des rôles et responsabilités et la nécessité de concentrer les efforts de surveillance sur ce qui est important. Voici un résumé détaillé de ces thèmes.

Le premier thème central à ressortir des discussions avec les cadres supérieurs et les administrateurs généraux consistait en un sentiment général selon lequel, même si la surveillance de la fonction de dotation par la CFP est importante, il faut clarifier les rôles et responsabilités des organismes en cause, de même que la façon et le moment d'utiliser les outils de surveillance. Bon nombre estimaient qu'il y avait une possibilité de chevauchement des activités, étant donné le nombre d'organismes de surveillance qui s'intéressent à la fonction RH.

Les participants estimaient aussi qu'ils voulaient mieux comprendre de quelle façon le niveau de risque dans le système de dotation est relié au niveau de surveillance. Beaucoup ont fait valoir que les activités de surveillance, et en particulier les vérifications, doivent porter sur ce qui est important.

Un autre message qui a été communiqué portait sur la nécessité de mettre au point une fonction rationnelle de surveillance des RH qui puisse permettre aux administrateurs généraux d'assumer leurs responsabilités. Certains étaient d'avis que si les administrateurs généraux et les gestionnaires n'assument pas la responsabilité de la fonction RH, alors aucune activité de surveillance ne fera en sorte de garantir un système des RH qui fonctionne bien. L'objectif devrait être de créer un système des RH créatif et dynamique doté d'une articulation claire de la responsabilité.

Nombre de participants estimaient également que les communications sur les rôles et les responsabilités de la CFP, de l'employeur et d'autres organismes de surveillance doivent être améliorées. Plusieurs personnes étaient d'avis que le rôle et les objectifs de la CFP doivent être mieux définis et communiqués à l'ensemble du gouvernement. Pour certains administrateurs généraux, le rôle de la CFP est de protéger le principe de l'impartialité, non pas d'appliquer celui du mérite, et il revient aux ministères de s'assurer d'avoir les bonnes personnes.

Il faut savoir que toutes les personnes auxquelles nous avons parlé pendant ce processus n'estimaient pas forcément que le rôle de la CFP devrait être limité davantage. Les membres de la haute direction du CRH étaient d'avis que la CFP devrait jouer un rôle plus important de leadership dans l'ensemble du gouvernement. Dans l'ensemble, ils estimaient que la collectivité des RH a besoin d'aide pour passer d'un système fondé sur des règles à un système plus souple, et que la CFP est un intervenant essentiel dans ce processus. Ils estimaient que, laissée à elle-même, la collectivité des RH risquait de devenir plus axée sur les règles que le contraire.

La discussion a également indiqué que l'adoption de la LEFP représente un changement culturel continu dans l'ensemble du gouvernement. Ce changement prendra du temps à s'effectuer et on devrait l'encourager par l'utilisation équilibrée de la surveillance et d'assouplissements, et en ayant comme objectif premier d'améliorer le système, plutôt que de lui attribuer les fautes.

Agents négociateurs - Pour appuyer le présent examen, le Comité a rencontré un certain nombre de dirigeants des agents négociateurs de la fonction publique afin de comprendre leur point de vue et celui de leurs membres. Les dirigeants des agents négociateurs s'inquiétaient de la façon dont les gestionnaires exerçaient les assouplissements accrus qui leur ont été donnés dans un régime qui, selon eux, donnait un recours inefficace. Ils voyaient le système des recours comme inefficace parce que les gestionnaires d'embauche ne communiquaient pas l'information lors du processus de discussion informelle; les ministères acceptaient peu de cas sur lesquels enquêter et le TDFP devait se limiter aux affaires d'abus de pouvoir. Ils estimaient également que la CFP était trop près de l'employeur dans les affaires dont le TDFP était saisi et ils ne considéraient pas que la CFP était indépendante. Pour ce qui est des enquêtes et des activités de vérification de la CFP, ils estimaient que cette dernière devrait prendre des mesures correctives plus fermes et plus opportunes.

Les dirigeants des agents négociateurs s'inquiétaient de la nouvelle définition du mérite et estimaient que les gestionnaires prenaient des décisions en matière de dotation d'une façon passablement « nonchalante ». Même s'ils pensaient qu'il convenait d'utiliser un processus de nomination non annoncé dans des situations exceptionnelles, ils estimaient que ces processus étaient surutilisés par les gestionnaires.

Globalement, ils pensaient que la CFP joue un rôle important pour ce qui est d'appuyer la transparence dans le système de dotation et doit faire plus pour protéger les intérêts des employés. D'après eux, il était nécessaire que la CFP exerce une surveillance accrue et les consultes davantage. Ils étaient d'avis qu'il faudrait ajouter une autre réunion avec les dirigeants des agents négociateurs au cadre de consultation actuel de la CFP. Ils ont également souligné l'importance de la consultation par la CFP des agents négociateurs pendant l'étape de planification des vérifications afin de leur permettre d'y contribuer.

9.0 Constatations et recommandations

Pour satisfaire aux objectifs du présent examen - déterminer la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance et déceler les domaines susceptibles d'être améliorés tout en respectant les obligations de la CFP prévues par la loi - nous avons d'abord commencé par les questions plus vastes de communication avec le Parlement, les ministères et organismes centraux, ainsi que les agents négociateurs, puis nous avons examiné le cadre de surveillance. Nous avons alors examiné des questions relatives à la collaboration avec d'autres vérificateurs pour aborder la question du chevauchement et du double emploi et de la communication des attentes. Ensuite, nous avons abordé les questions techniques de la démarche et du niveau d'effort nécessaire en ce qui concerne les activités de vérification et de surveillance de la CFP.

Reddition de comptes au Parlement

Naturellement, la CFP accorde beaucoup d'importance à sa relation avec le Parlement étant donné ses responsabilités qui sont d'assurer l'intégrité globale du système de nomination et la neutralité politique de la fonction publique. En plus de fournir des rapports réguliers et spéciaux au Parlement, y compris ceux qui ont trait aux résultats des vérifications, la CFP comparaît devant des comités parlementaires (par exemple les comités de la Chambre des communes traitant des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, des langues officielles, de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique, et les comités sénatoriaux des finances nationales et des droits de la personne). Le nombre de comparutions devant des comités permanents a augmenté, passant de trois en 2005-2006 à huit en 2006-2007. La présidente de la CFP communique aussi directement avec les députés au besoin.

En général, il semble que les comités parlementaires sont satisfaits du travail de la CFP - en particulier pour ce qui est de la surveillance. La CFP a réussi à cerner les enjeux, à fournir des renseignements et des analyses et à répondre à leurs questions. Les membres des comités parlementaires ont félicité la CFP pour son travail. Les rapports de la CFP ont également contribué au travail de ces comités. Par exemple, le Comité sénatorial permanent des finances nationales a rédigé un rapport sur la gestion des RH dans la fonction publique après l'audience qu'il a tenue pour discuter du rapport annuel de la CFP de 2006-2007. En outre, le Comité des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires s'intéresse au travail réalisé par la CFP sur la mobilité afin d'appuyer ses études sur les enjeux relatifs au système de rémunération du gouvernement fédéral, et à la répartition géographique et au taux de roulement des fonctionnaires fédéraux.

Les membres des comités parlementaires et les parlementaires en général reçoivent d'importantes quantités de renseignements et sont très sollicités. L'objectif de la CFP est de mettre en œuvre une démarche cyclique de la vérification dans le cadre de laquelle les ministères feraient l'objet d'une vérification selon un cycle de cinq à sept ans. Au fil du temps, cela permettrait à la CFP de produire 13 vérifications des ministères chaque année. Au cours des cinq dernières années, la CFP s'est employée à renforcer sa capacité de vérification et n'a pas déposé plus de trois rapports de vérification ministérielle au cours d'une année. Il existe une possibilité pour la CFP de rationaliser ses rapports au Parlement pendant qu'elle crée sa fonction de vérification.

Collaboration avec les ministères et organismes centraux

La décision de déléguer la presque totalité de ses pouvoirs de nomination prévus par la loi est essentielle à la conception et à la réalisation de cette surveillance des activités de dotation des ministères. Cela met en évidence la raison d'être de l'établissement d'une solide capacité de surveillance pour garantir une fonction publique impartiale et fondée sur le mérite. Toutefois, pour être efficace, la surveillance doit être mise en œuvre d'une façon qui reconnaît les responsabilités des administrateurs généraux en matière de gestion de leurs activités et des risques pour les valeurs de dotation. Ainsi, il est essentiel d'investir dans la collaboration. D'ailleurs, à côté de cela, il faut mettre clairement l'accent sur les résultats et adopter une démarche de résolution de problèmes. Cela devrait permettre une démarche rationalisée qui respecte les intérêts de tous et inclut l'objectif commun, qui est de garantir l'intégrité du système de dotation.

En 2002, dans son chapitre sur la modernisation de la reddition de comptes dans le secteur public, le BVG a formulé les observations suivantes concernant la gestion axée sur les résultats, d'une façon qui crée une culture du changement :

Les questions essentielles consistent à savoir si les risques sont gérés efficacement et si les changements appropriés sont apportés en conséquence — quelles leçons en a-t-on tirées? Et les erreurs découlant de la négligence, de l'incompétence ou de méfaits requièrent des sanctions appropriées.

Nous avons constaté que ce dernier point était particulièrement important pour l'actuel examen. Lors de nos entrevues, plusieurs personnes ont soulevé des préoccupations du fait que les activités de surveillance de la CFP, et en particulier ses vérifications, avaient une incidence néfaste sur la mise en œuvre des réformes de la LEFP. Elles s'inquiétaient du fait que les ministères agissaient beaucoup trop de façon à éviter les risques sous prétexte qu'ils craignaient les conséquences négatives possibles de voir leurs erreurs recensées lors d'une vérification. Elles se sont également dites préoccupées par le fait que la CFP ne fait pas de distinction entre les erreurs « de bonne foi » et les erreurs découlant « de la négligence, de l'incompétence ou de méfaits ».

Ces préoccupations ont souvent été mentionnées en rapport avec la vérification pangouvernementale des nominations de cadres de direction (EX) de la CFP en 2008. Cette vérification portait sur les nominations de EX faites au cours de la première année d'application de l'actuelle LEFP - la première fois que les nominations de EX ont été déléguées aux administrateurs généraux. La CFP a divisé les résultats de sa vérification en trois catégories - nominations insatisfaisantes, celles nécessitant des améliorations et nominations satisfaisantes. Les nominations insatisfaisantes comptaient pour 13,5 % des nominations vérifiées et représentaient des nominations qui soulevaient de graves inquiétudes pour ce qui est du mérite, de l'apparence de traitement préférentiel ou de l'absence de documents d'évaluation clés. Le rapport de vérification indiquait qu'on envisageait une enquête possible sur ces nominations. Lors d'une enquête, des preuves supplémentaires sont recueillies principalement auprès des personnes impliquées dans un processus de dotation de sorte que la CFP peut tirer une conclusion finale quant au respect de la LEFP et à la nécessité de prendre des mesures correctives. La CFP reconnaît que des nominations insatisfaisantes peuvent découler d'erreurs « de bonne foi », mais elle se guide en fonction de ses responsabilités prévues par la loi pour évaluer la conformité à la LEFP afin de déterminer si des mesures correctives sont nécessaires. Pour la CFP, le défi est de s'assurer que ses vérifications portent principalement sur l'efficacité des pouvoirs délégués et de formuler des recommandations à des fins d'amélioration du système de dotation tout en respectant ses obligations prévues par la loi qui consistent à corriger des nominations individuelles, lorsque la situation l'exige. Ce lien entre les vérifications et les enquêtes n'a pas été bien compris par les personnes interrogées.

Les administrateurs généraux ainsi que le comité de la haute direction du CRH ont également manifesté une certaine confusion quant à la raison d'être des activités de surveillance de la CFP. On constatait également un mécontentement général dans ce qu'ils percevaient comme étant une surveillance exagérée de leurs activités par un trop grand nombre d'organisations. On estimait que la clarification de la démarche de la CFP quant à la surveillance était un élément essentiel pour amorcer un véritable dialogue entre la CFP et les administrateurs généraux afin que ces derniers puissent mieux comprendre les activités de surveillance de la CFP.

Ce dialogue devrait commencer par une discussion sur les principes d'un cadre efficace de surveillance de la dotation. Cela devrait contribuer à la collaboration, élément essentiel au succès du système.

Communication avec les agents négociateurs

Le Comité a aussi reconnu l'importance pour la CFP d'avoir des mécanismes de communication efficaces avec les employés et les agents négociateurs étant donné que le système de dotation de la fonction publique est établi par la LEFP et non par la négociation collective. Par conséquent, il est important que la CFP comprenne leur point de vue sur l'efficacité du système de dotation. Nous avons remarqué que la CFP rencontre les dirigeants des agents négociateurs deux fois par année, participe à des conférences sur des questions liées aux RH et les consulte sur ses politiques par l'entremise d'un comité consultatif permanent coprésidé par la partie patronale et les agents négociateurs.

Cadre de surveillance

Le fondement d'un système moderne de surveillance consiste en une approche équilibrée qui permet de recourir à un éventail d'activités (comme la surveillance et la vérification) et qui est fondée sur le risque. Pour appuyer le présent examen, on a fait une comparaison entre la démarche de la CFP concernant la surveillance et celle de plusieurs autres organismes de surveillance. Cette analyse a révélé que les démarches en matière de surveillance variaient considérablement. Certains organismes de surveillance semblaient se fier uniquement aux plaintes pour cerner les problèmes, tandis que d'autres ont décrit un système qui conjuguait des activités de surveillance à un mécanisme d'intervention rapide ou à des activités de postvérification. L'analyse a permis de constater que les différences dans la démarche traduisaient des différences dans les responsabilités prévues par la loi, la composition des organismes faisant l'objet de surveillance et les risques gérés. De ce groupe, la CFP était unique en ce sens que sa loi habilitante l'établit comme ayant une responsabilité directe à l'égard du système qu'elle surveille et comme l'organisme de surveillance.

Toutefois, dans le cadre de nos entrevues, nous avons constaté que le système de surveillance de la CFP n'était pas bien compris et nous avons formulé des recommandations pour assurer une meilleure communication.

La CFP a détaillé son système de surveillance dans ses rapports annuels et dans sa Politique de responsabilisation. Les rapports annuels décrivent les objectifs et les résultats de ses activités de surveillance, de vérification et d'enquête. La description faite dans le rapport annuel de 2005-2006, l'année de l'entrée en vigueur de la LEFP, était particulièrement bonne.

La Politique de responsabilisation de la CFP décrit les activités auxquelles a recours la CFP pour responsabiliser les administrateurs généraux à l'égard de l'exercice de délégation des pouvoirs de dotation, notamment : surveiller la délégation des pouvoirs de dotation; donner de la rétroaction aux organisations déléguées afin qu'elles puissent prendre des mesures pour améliorer leur système de dotation et, finalement, protéger le mérite dans le système en général; procéder à des vérifications, à des études et à des enquêtes; et faire rapport au Parlement sur l'état du système de dotation de la fonction publique.

Nous avons constaté que l'Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN), qui établit les modalités de délégation auprès des administrateurs généraux, fournit également des renseignements sur le cadre de surveillance de la CFP.

Le système de surveillance de la CFP est encore relativement nouveau et continue d'évoluer. Bien que la CFP ait communiqué sa vision du système de surveillance de la dotation, elle doit la communiquer encore davantage. L'un des principes clés de la mise en œuvre du changement est la nécessité de réitérer la communication. Cela est particulièrement important dans l'environnement actuel, étant donné le niveau élevé de roulement parmi les cadres de direction et les spécialistes en RH.

Collaboration avec d'autres vérificateurs

Aux termes de la LEFP, il incombe à la CFP, en tant que titulaire de la délégation des pouvoirs de nomination, de rendre les administrateurs généraux responsables de leurs pouvoirs délégués, de formuler des recommandations aux ministères à des fins d'amélioration et d'imposer des mesures correctives, y compris le retrait possible des pouvoirs de nomination délégués. La CFP a recours aux vérifications pour respecter cette partie de ses objectifs de surveillance car les vérifications fournissent le niveau d'assurance élevé nécessaire pour appuyer une telle évaluation étant donné les conséquences potentiellement graves. Dans le but de réduire au minimum le chevauchement et le double emploi des activités de surveillance, il est important que les activités de vérification prévues par la LEFP soient coordonnées, dans la mesure du possible, avec celles d'autres organismes de vérification dont le mandat est plus vaste, à savoir les fonctions de vérification interne, le Bureau du contrôleur général (BCG), et le Bureau du Vérificateur général (BVG), tout en respectant les responsabilités individuelles prévues par la loi.

Fonctions de vérification interne et Bureau du contrôleur général - La vérification interne est un élément important qui permet aux administrateurs généraux de s'assurer que leur ministère dispose d'un système de contrôle interne efficace. Les comités de vérification jouent un rôle en donnant un point de vue indépendant sur les contrôles en place pour assurer la conformité avec la loi, les plans internes et les résultats. Les ministères peuvent décider de mener des vérifications internes des activités de dotation, et la méthodologie de vérification de la CFP est conçue pour que l'on se fie aux résultats de ce travail, dans la mesure du possible, pour réduire au minimum le chevauchement et le double emploi. Le printemps dernier, la CFP a communiqué ses plans de vérification aux administrateurs généraux et au BCG dans le but de réduire au minimum le chevauchement et le double emploi.

Toutefois, il serait faux de penser que les fonctions de vérification interne des ministères peuvent remplacer la fonction de vérification de la CFP. Cette dernière a été créée de façon à être indépendante des ministres. Par conséquent, il est essentiel que ses activités de surveillance se fassent d'une manière indépendante de l'orientation du ministre, tant sur le plan de l'impression générale que de la réalité. Toutefois, des améliorations peuvent être apportées afin de garantir une meilleure approche de collaboration pour ce qui est des responsabilités de la CFP, du BCG et des fonctions de vérification interne tout en respectant les mandats uniques de chaque partie intéressée. La collaboration qui a caractérisé les discussions entre la CFP et le BCG dans le cadre du présent examen nous a d'ailleurs encouragés. Par exemple, les hauts dirigeants se sont entendus pour se rencontrer régulièrement afin de gérer le chevauchement et le double emploi. Le BCG a offert de communiquer les résultats préliminaires du travail effectué à l'égard de la planification des RH et de ne rien effectuer d'autre dans ce domaine, de façon à laisser la CFP prendre la direction du travail à faire en matière de vérification.

La CFP puise à même la collectivité de la vérification interne et celle des RH pour effectuer les vérifications de la dotation. Ces deux collectivités ont d'importants défis à relever dans toute la fonction publique au chapitre du renforcement des capacités. L'adoption d'approches de collaboration pour élaborer une méthodologie de vérification et assurer la formation et le perfectionnement du personnel devrait mettre à profit les ressources limitées et accroître la capacité des fonctions de vérification interne d'acquérir les compétences nécessaires pour entreprendre les vérifications de la dotation.

Le BCG est chargé de la formation et du perfectionnement des membres des comités de vérification interne des ministères. Lorsqu'elle a fait part de ses plans de vérification le printemps dernier, la CFP a offert de rencontrer les membres des ministères ou de leurs comités de vérification afin d'expliquer son mandat et les vérifications prévues. Plusieurs de ces réunions ont eu lieu.

Bureau du vérificateur général - En sa qualité de vérificateur externe du Parlement, le Bureau du vérificateur général (BVG) mène des vérifications de gestion afin de déterminer si les programmes gouvernementaux sont gérés de manière à accorder toute l'importance voulue à l'économie, à l'efficience et aux effets sur l'environnement, et si des mesures ont été mises en place pour mesurer leur efficacité. Dans le cadre de cette activité, le BVG peut vérifier la gestion des RH dans l'ensemble des activités gouvernementales ou dans différents ministères. Bien que ses vérifications puissent porter sur des questions de dotation semblables en nature et en portée à celles visées par la CFP, elles peuvent également inclure des questions plus vastes de gestion des RH et, vraisemblablement, d'autres questions administratives et de gestion financière. Le BVG a récemment réalisé deux vérifications qui ont amené la CFP à effectuer d'autres travaux afin de déterminer les mesures correctives, le cas échéant, qui pourraient être nécessaires. De temps à autre, la CFP et le BVG se sont transmis leurs plans de vérification et d'évaluation dans le but de réduire au minimum le chevauchement et le double emploi.

Bien qu'il ne soit pas réaliste de penser éliminer complètement le chevauchement et le double emploi, étant donné les mandats distincts de la CFP et du BVG, des améliorations sont possibles. La discussion que nous avons eue avec la vérificatrice générale à propos notamment de son engagement de communiquer à la CFP les plans de vérification du BVG - tant à l'échelle du gouvernement que des ministères - nous a encouragés. Ce qui nous a plu également est le fait que la vérificatrice générale se soit engagée à prendre des dispositions pour que des membres du personnel du BVG rencontrent leurs homologues de la CFP, au moins une fois par année, afin de discuter de ces plans.

Communication des attentes

La CFP communique ses attentes à l'égard des administrateurs généraux dans l'Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN) qui établit les modalités de la délégation avec les administrateurs généraux. Ce document comprend ce qui suit :

• une liste des pouvoirs de nomination et des pouvoirs connexes délégués avec des renvois à la LEFP;
• les conditions de la subdélégation;
• une liste des conditions de la délégation qui renvoie aux lignes directrices en matière de nomination de la CFP;
• des attentes en matière de responsabilisation et de vérification qui exigent que les ministères mettent en place leur propre cadre de gestion fondé sur le Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation (CRGD) fourni par la CFP, et qui exigent qu'ils surveillent activement les activités de dotation au moyen de vérifications internes et d'autres mesures d'examen et qu'ils appuient les activités de surveillance de la CFP;
• les conséquences, y compris d'éventuelles mesures correctives ou le retrait de la délégation, au cas où la CFP conclurait qu'il y a eu contravention ou abus des pouvoirs délégués ou subdélégués.

En outre, le Comité a examiné la communication des lignes directrices et du CRGD.

Lignes directrices en matière de nomination de la Commission de la fonction publique - Pour appuyer l'actuelle LEFP, la CFP a exprimé ses attentes au sujet de la façon dont les nominations devraient être faites afin de respecter les dispositions de la LEFP et les valeurs clés de dotation. Ces attentes ont été communiquées aux ministères dans un ensemble de lignes directrices, de guides et d'outils. Depuis décembre 2005, la CFP a modifié ses politiques, guides et outils au coup par coup.

Nous avons constaté qu'il y avait de la confusion parmi les intervenants et au sein de la CFP en ce qui a trait à l'importance relative des lignes directrices et de l'orientation de la CFP. Cette confusion a donné lieu à une impression selon laquelle le système de dotation continue à s'appuyer trop fortement sur des règles, ce qui n'est pas conforme à l'objectif de créer un système de dotation fondé sur des valeurs. En outre, cela met les vérificateurs de la CFP dans une position difficile, à savoir qu'ils doivent interpréter les lignes directrices et les consignes pendant le processus de vérification.

La CFP compte maintenant trois années d'expérience sous le régime de la loi actuelle et elle mène en ce moment un examen de ses lignes directrices, de ses documents d'orientation et de ses outils afin de s'assurer qu'ils sont conformes aux exigences de la LEFP. L'examen fournira également des renseignements efficaces en déterminant si les lignes directrices et les outils devraient être révisés, réduits ou combinés, augmentés ou encore simplifiés. Il devrait en résulter un ensemble harmonisé de lignes directrices, de guides et d'outils qui appuient un modèle de délégation des pouvoirs de nomination qui fonctionne bien. Les politiques et guides qui en ressortiront devraient réduire au minimum le chevauchement, fournir des liens, être faciles à suivre et respecter les exigences de la Loi et les valeurs de dotation. La CFP a amorcé cet examen en novembre 2008 et pense le terminer au plus tard en décembre 2009.

Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation - Pour appuyer l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP, la CFP a élaboré un Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation (CRGD) qui reflétait les éléments essentiels que les ministères devaient mettre en place avant d'obtenir les pouvoirs délégués. Ces éléments essentiels comprenaient le nouvel instrument de délégation, les lignes directrices, la formation et la communication, ainsi que les exigences en matière de responsabilisation et de présentation de rapports. Ce cadre a servi en 2005-2006 et en 2006-2007 et on l'a remanié l'année dernière pour 2007-2008 afin de mieux le concentrer sur les opérations récurrentes du système de dotation.

Le nouveau CRGD est conçu en fonction de quatre aspects clés de réussite que la CFP a déterminés comme étant importants pour réaliser des progrès à court terme dans la mise en œuvre de la LEFP. Les quatre aspects sont les suivants :

• délégation de la dotation aux administrateurs généraux;
• planification des ressources humaines et intégration à la planification des activités;
• systèmes organisationnels de soutien aux ressources humaines;
• responsabilisation organisationnelle à l'égard des résultats.

Selon la CFP, des progrès dans ces quatre aspects clés devraient donner lieu à un meilleur taux de réussite de la part des ministères pour ce qui est d'obtenir les résultats escomptés de la LEFP - un système de dotation souple et efficient et un respect des valeurs clés de dotation.

Il est vrai que la CFP a apporté ces changements rapidement afin de s'assurer que le CRGD était à la hauteur de ses attentes concernant les ministères lesquels avaient déjà eu plus d'un an pour s'adapter au nouveau système de dotation. En apportant ces changements rapidement, la CFP a procédé à une consultation limitée des ministères et organismes centraux et, de façon générale, la communication a été tardive. À l'heure actuelle, la CFP révise le CRGD afin de mieux le communiquer et d'y apporter des raffinements. La CFP s'attend à ce que des améliorations soient apportées dans les années à venir dans ses opérations afin de refléter les pratiques exemplaires dans les cadres de surveillance de gestion et les changements dans le système de dotation, tant au sein de la CFP que dans les ministères.

Choix du processus de nomination - Nous avons constaté qu'une certaine confusion régnait parmi les intervenants et au sein de la CFP quant à l'utilisation appropriée des processus de nomination non annoncés. L'option consistant à utiliser des processus de nomination non annoncés a été mise en place dans le cadre de l'actuelle LEFP. Environ une année après l'entrée en vigueur de la LEFP, la CFP a clarifié la communication de ses consignes concernant l'utilisation des nominations non annoncées afin de préciser qu'elle s'attend à ce que les processus de nomination annoncés deviennent pratique courante. L'orientation exige que les gestionnaires d'embauche établissent en quoi le choix d'un processus non annoncé respecte les valeurs de dotation clés.

Dans ses consignes et ses lignes directrices, la CFP n'a pas totalement prévu les différents types de situations et la façon dont les définitions de processus non annoncés et annoncés s'appliqueraient à ces situations. Par exemple, il existe encore une certaine confusion pour ce qui est de savoir si les nominations faites à la suite de processus de dotation collective devraient être classées comme annoncées ou non annoncées. Du point de vue de la CFP, les nominations à partir de bassins de candidats qualifiés créés au moyen de processus collectifs initialement annoncés comme tels devraient se trouver dans la catégorie des processus de nomination annoncés. Bien que la CFP ait tenté de clarifier cette question, cette situation ainsi que d'autres sont toujours floues et nécessitent des éclaircissements. Le choix du processus de nomination est important étant donné qu'il traite directement de l'accessibilité aux emplois de la fonction publique, qu'il s'agisse du recrutement externe ou de promotions à l'interne. La CFP suit de près l'utilisation des processus non annoncés.

Contrôle - Démarche

Les activités de surveillance de la CFP sont conçues pour répondre aux questions suivantes :

• Quel est l'état général du système de dotation?
• Existe-t-il des signes avant-coureurs ou des risques pour le mérite et l'impartialité ainsi que pour les valeurs directrices dont nous devrions nous inquiéter?

Les activités de contrôle comprennent ce qui suit :

• contrôle permanent par la communication et l'échange de renseignements;
• le Rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation (RMORCD) qui donne une évaluation de l'efficacité des activités de dotation des divers ministères;
• des renseignements et de l'analyse sur les nominations qui fournissent les données et les renseignements utilisés à des fins de contrôle;
• des études statistiques qui décrivent dans une perspective analytique la façon dont le système de dotation fonctionne.

La surveillance se fait au moyen de réunions officielles avec les ministères et dans divers autres cadres comme des réunions avec des représentants des agents négociateurs et le CRH. La CFP analyse également des rapports et des renseignements (dont la plupart sont du domaine public - comme des rapports de vérification, des résultats de sondages et des documents sur l'établissement des coûts). L'échange de renseignements au sein de la CFP sur des questions et des préoccupations, y compris les résultats des décisions du TDFP, les enquêtes et le contrôle judiciaire, forme également un élément essentiel de la surveillance. La CFP complète ces stratégies avec des mécanismes structurés qui s'appuient sur les évaluations du personnel des ministères, les données quantitatives et une analyse des tendances pour dresser un portrait d'ensemble du système de dotation et des nouveaux enjeux et risques.

Rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation - Le RMORCD est préparé chaque année et ressemble à l'exercice annuel du Cadre de responsabilisation en gestion (CRG) géré par le SCT et le BDPRH. À l'instar du CRG, la CFP fournit une rétroaction sur les résultats de son évaluation aux administrateurs généraux et fait des observations au Comité des hauts fonctionnaires (CHF). Les résultats du RMORCD sont rendus publics de façon générale dans le Rapport annuel de la CFP, de même que les ministères offrant le meilleur rendement.

La CFP résume les résultats de ses activités de surveillance annuelles dans son rapport annuel au Parlement. Ces résultats sont également utilisés pour gérer les opérations de la CFP en fournissant des renseignements à des fins d'examen des enjeux stratégiques et d'évaluation des risques en vue de la planification des vérifications.

En 2007-2008, la CFP a modifié son RMORCD afin qu'il reflète les changements apportés à son nouveau CRGD. Deux changements importants ont été apportés au nouveau RMORCD. Premièrement, on a mis l'accent sur les indicateurs quantitatifs qui utilisaient plus les fonds de données sur les nominations de la CFP. Deuxièmement, le nouveau RMORCD a mis l'accent sur l'autoévaluation par les ministères de l'efficacité de leurs activités de dotation.

Le Comité a entendu à la fois des félicitations et des préoccupations au sujet des activités de surveillance de la CFP. On a fait l'éloge des progrès réalisés au cours de la dernière année pour rationaliser le processus du RMORCD de façon à utiliser davantage des données - « faits indéniables », afin de mettre l'accent sur l'autoévaluation et pour chercher à obtenir l'apport des intervenants dans sa conception. On a également reconnu le fait que la CFP a réussi à réduire le fardeau de la production de rapports par les ministères en diminuant le nombre de questions de 60 %.

Parmi les préoccupations au sujet du RMORCD, mentionnons un manque de compréhension et d'acceptation du modèle d'indicateurs avancés, la fiabilité des données, les délais et la communication du processus ainsi que le scepticisme quant à l'utilité de certains indicateurs et du résultat de leur évaluation. Par exemple, la transparence est inadéquate dans les évaluations des ministères : premièrement, pour ce qui est de la façon dont les dates limites sont déterminées, et deuxièmement au sujet des conditions qui donnent lieu à une cote de « possibilité d'amélioration » ou de « attention requise ».

La CFP s'est rendu compte qu'il faudrait quelques années pour mettre en œuvre complètement le nouveau processus du RMORCD. Elle a décidé d'accélérer et de mettre en place un nouveau système de surveillance qu'elle estimait plus pertinent par rapport à l'environnement opérationnel actuel. Des changements sont en cours afin d'améliorer le processus du RMORCD 2008-2009 ce qui comprend des consultations avec les ministères.

Suivi des données - Le système d'information sur les nominations de la CFP s'appuie sur quatre principales sources de données :

• le Système d'information analytique sur les emplois (SIAE) - il s'agit d'un fichier longitudinal des données sur les nominations des fonctionnaires qui provient du système de rémunération;
• un ensemble de sondages portant sur les postulants ainsi que sur les gestionnaires hiérarchiques;
• une cueillette manuelle de données mise en œuvre pour recueillir des données particulièrement au sujet du nombre de concours non annoncés;
• des données sur les candidats.

Les modifications apportées au processus du RMORCD en 2007-2008 ont mis l'accent sur l'utilisation de ces sources de données pour fournir les données nécessaires à une analyse quantitative. Les sources de données actuelles ne sont pas intégrées, ce qui rend l'analyse des nominations inefficace et lente. En outre, la technologie utilisée ne répond pas au besoin de communiquer l'information facilement au sein de la CFP et aux ministères. Ces défis ont amené la CFP à revoir son approche de la gestion des données et la conception de son infrastructure de TI. En août 2008, la CFP a approuvé une stratégie en matière de TI conçue pour intégrer ses fonds de données sur les nominations dans un entrepôt de données commun qui a récemment été implanté pour stocker les données relatives aux postulants. La stratégie prévoit l'élaboration d'une stratégie sur les données afin de s'assurer que les exigences de la CFP en matière de données à plus long terme sont respectées. Elle énonce également une vision en vertu de laquelle les données peuvent être communiquées à l'intérieur de la CFP, aux ministères et aux organismes centraux.

Les administrateurs généraux et la haute direction du CRH ont exprimé des préoccupations quant à la nécessité pour la CFP de collaborer avec eux concernant les besoins en matière de données et de renseignements. À l'heure actuelle, la CFP s'emploie avec les organismes centraux à trouver des solutions dans ce domaine, sous la direction du BCP.

Choix du processus de nomination. Comme on l'a indiqué précédemment, l'actuelle LEFP offre aux gestionnaires embaucheurs la souplesse d'utiliser des processus de nomination non annoncés. La CFP s'attend à ce que les nominations annoncées deviennent la norme, et elle surveille l'utilisation des processus non annoncés par les ministères. La CFP n'avait aucun moyen de saisir cette information par les systèmes centraux en place de sorte que, avant l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP, elle s'est employée avec les ministères à concevoir un processus approprié de collecte de données. Pour appuyer le présent examen et pour contribuer aux efforts continus d'amélioration de la CFP, cette dernière a demandé, à l'automne de 2008, à monsieur Ivan Fellegi d'examiner la pertinence de ses systèmes de données utilisés pour appuyer ses activités de contrôle. Monsieur Fellegi a cerné la nécessité d'améliorer la procédure de cueillette manuelle de données des ministères dans le cas des processus non annoncés. La CFP a eu de la difficulté à obtenir des renseignements fiables dans ce domaine, en partie en raison de problèmes de définitions relativement à son cadre stratégique et en raison des limites inhérentes à la procédure de collecte manuelle des données. Monsieur Fellegi s'est dit inquiet d'une sous-déclaration possible des nominations non annoncées. Il a recommandé qu'une approche par échantillonnage soit mise en place afin de vérifier à quel point les résultats de l'actuel processus.

Contrôle - Niveau d'effort

Pour déterminer la pertinence des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance, nous avons examiné les analyses en matière de tendances financières des dépenses réelles et prévues des activités de vérification et de surveillance de la CFP. Depuis 2002-2003, les coûts de surveillance ont augmenté de 1,7 million de dollars, en grande partie en raison de la mise en place d'études statistiques, de l'élargissement du sondage de la CFP sur les nominations afin de comprendre les candidats non retenus, et les augmentations économiques des traitements (voir la figure 4).

Figure 4 - Ressources de contrôle de la CFP
(en milliers de dollars)

Figure 4 : description longue

Dans le cadre de son examen de la pertinence des systèmes de données que la CFP utilise pour appuyer ses activités de contrôle, monsieur Fellegi a constaté que le personnel de la CFP chargé du surveillance des données était extrêmement compétent, dévoué et professionnel, mais qu'il disposait d'un « budget restreint ». La CFP a commencé à apporter des changements dans ce domaine, mais d'autres investissements sont nécessaires. Au cours des prochaines années, la CFP s'attend au départ à la retraite de personnes clés dans un environnement dans lequel les systèmes doivent être modernisés. Des efforts ont été déployés pour assurer le transfert des connaissances des personnes clés et la CFP a approuvé une stratégie en matière de TI conçue pour moderniser son environnement technologique. Toutefois, il n'y aura pas de véritables progrès dans le contrôle des données sans un niveau d'effort global accru.

Vérification - Démarche

Les activités de vérification de la CFP sont conçues pour répondre aux questions suivantes :

• Est-ce que les administrateurs généraux gèrent les pouvoirs délégués dans leur ministère d'une façon qui respecte les conditions de la délégation en maintenant les principes du mérite et de l'impartialité politique et les valeurs directrices?
• Est-ce que les administrateurs généraux satisfont aux exigences visant à s'assurer que les employés respectent leurs responsabilités au chapitre de l'impartialité politique, et est-ce que les employés respectent ces exigences?
• Existe-t-il des possibilités d'amélioration?
• Est-il nécessaire d'imposer des conditions particulières?

Les activités de vérification se composent :

• Des vérifications qui permettent d'évaluer l'intégrité des activités de dotation (respect de la LEFP et des politiques de la CFP)
  • vérifications des ministères;
  • vérifications pangouvernementales qui permettent d'examiner les enjeux horizontaux;
  • vérifications de suivi qui fournissent une mise à jour sur les vérifications qui ont déjà fait l'objet d'un rapport.
• Des évaluations et études qui permettent d'évaluer l'efficacité de la LEFP et du cadre de nomination de la CFP.

Cycle de vérification de cinq à sept ans - La CFP a choisi une approche cyclique de la vérification des ministères en raison du régime de responsabilisation établi par la LEFP. La CFP prévoit de faire une vérification des ministères selon un cycle de cinq à sept ans.À cette fréquence, les administrateurs généraux savent que les vérifications des activités de dotation de leur ministère auront lieu dans des délais raisonnables. En mettant en œuvre le cycle de cinq à sept ans, la méthodologie de planification de la CFP prévoit qu'il doit être adapté aux risques cernés par le surveillance et une analyse de la conjoncture. La CFP considère que les résultats des vérifications internes des ministères sur la dotation font partie de ses activités d'évaluation du risque. De bons résultats de vérification pourraient donner lieu à l'attribution par la CFP d'une priorité moins élevée dans le cas d'une vérification d'un ministère. En conséquence de son évaluation des risques, la CFP peut décider de déplacer des ressources d'une vérification à une autre ou peut modifier l'ordre dans lequel elle avait prévu faire la vérification des ministères. En outre, de bons résultats d'évaluation des risques pourraient donner lieu à un cycle plus long pour certains ministères.

L'établissement d'un cycle régulier est une démarche souvent utilisée par les vérificateurs pour obliger des organismes à rendre des comptes en procédant à des vérifications dans le contexte des risques globaux pour le système et en fonction de contraintes financières raisonnables. Par exemple, les états financiers des organisations font habituellement l'objet d'une vérification annuelle tandis que la Loi sur la gestion des finances publiques prévoit la réalisation d'examens spéciaux des sociétés d'État selon un cycle de cinq ans. Nous constatons également que le SCT effectue des examens stratégiques des ministères en fonction d'un cycle de quatre ans.

Une autre notion qui vient appuyer cette démarche cyclique est ce que l'on appelle « l'effet sentinelle ». Il s'agit d'un effet provoqué par la production de rapports par la CFP sur les résultats de ses vérifications. Les risques, problèmes et solutions contenus dans les rapports de la CFP encouragent d'autres ministères à examiner leurs propres systèmes afin de déterminer s'ils ont des problèmes semblables. Ainsi, ces ministères peuvent prendre des mesures correctives de leur propre initiative avant que la CFP les soumette à une vérification.

Depuis qu'elle a commencé à remettre en place sa fonction de vérification, de 2005 à 2008, la CFP a fait la vérification de sept ministères. Chacune de ces vérifications a débouché sur des recommandations d'amélioration aux ministères, quatre vérifications donnant lieu à l'imposition par la CFP de conditions particulières sur les pouvoirs de nomination délégués. La vérification de ces sept ministères, au cours de cette période de quatre ans, signifie que la CFP produit 1,75 vérification par année, ce qui équivaut à un cycle de 47 ans, beaucoup plus long que le cycle de vérification ciblé tous les cinq à sept ans.

Renforcement des capacités : personnes - La CFP reconnaît d'emblée que sa démarche actuelle de la vérification est inefficace et que des améliorations sont nécessaires. Créer une pratique de vérification efficiente dépend en grande partie de sa capacité à se doter d'une main-d'œuvre compétente et de son appui à un environnement opérationnel, une méthodologie de vérification appropriée et des outils efficaces.

Pour appuyer le recrutement, le perfectionnement et le maintien en poste de son effectif, la CFP a réalisé d'importants progrès dans la dotation de son équipe de haute direction et dans la mise sur pied d'un programme de perfectionnement à l'intention de ses vérificateurs qui couvre trois volets professionnels - spécialistes en RH, vérificateurs et évaluateurs. Des progrès ont également été réalisés dans la mise sur pied et la mise en œuvre d'une stratégie d'apprentissage, mais il reste encore beaucoup à faire pour assurer une croissance soutenue.

Pour appuyer le présent examen et contribuer aux efforts d'amélioration continue de la CFP, cette dernière a retenu à l'automne de 2008, les services de la firme Deloitte Consulting pour examiner la stratégie en matière de RH et les efforts de renforcement des capacités de sa fonction de vérification. Deloitte a reconnu que la fonction de vérification a le même genre de défis à relever en matière de RH que d'autres organismes de services professionnels qui ont connu un développement rapide. Deloitte a recommandé des améliorations à la CFP dans les domaines du service à la clientèle, de l'harmonisation organisationnelle, du peaufinage des pratiques de gestion, de la mise en œuvre d'approches d'apprentissage uniformes et de stratégies ciblées de maintien des effectifs. On peut s'attendre à ce que le renforcement des capacités nécessite jusqu'à trois années d'efforts concertés pour assurer la mise sur pied d'un organisme de services professionnels durable et la culture nécessaire pour appuyer les besoins opérationnels de la fonction de vérification de la CFP. Entre temps, la durée du cycle du programme de vérification des ministères sera supérieure à cinq à sept ans.

Renforcement des capacités : méthodologie - La CFP a reconnu que la réalisation de vérifications de qualité et le respect de son cycle de vérification ciblé de cinq à sept ans constitueraient un défi. C'est pourquoi elle a expressément mis sur pied la Direction des méthodes professionnelles chargée d'assurer un leadership fonctionnel dans le renforcement des capacités.

Le premier défi de la Direction a été d'élaborer un manuel de vérification, tâche qui s'est terminée en 2005. Le manuel s'inspire énormément de la méthodologie en place au Bureau du vérificateur général à l'époque. Depuis, la CFP a rédigé quelques guides et modèles propres à ses besoins. Toutefois, une élaboration plus poussée de la méthodologie de vérification a été interrompue en raison de problèmes de recrutement de la Direction et d'autres priorités concurrentes. Le recrutement de professionnels dans ce domaine très spécialisé a été un défi. Ce n'est que récemment que la CFP est parvenue à la masse critique nécessaire pour réaliser des progrès. Depuis, on a commencé à améliorer la méthodologie de planification de la CFP pour s'assurer que les vérifications sont conçues de façon à mettre l'accent sur des questions importantes et présentant des risques.

Pour appuyer le présent examen et contribuer aux efforts d'amélioration continue de la CFP, cette dernière a retenu, à l'automne de 2008, les services de la firme Ernst & Young pour examiner la méthodologie de vérification de la CFP, ses guides de soutien et ses modèles. La firme Ernst & Young a recommandé que la CFP établisse un meilleur lien entre son manuel, ses guides et ses outils de vérification d'une part et le CRGD et le cadre de nomination de la CFP (lignes directrices et guides) d'autre part. Au même titre que l'IDRN, ces deux cadres établissent les attentes de la CFP à l'égard des ministères. De meilleurs liens avec la méthodologie de vérification de la CFP donneraient une meilleure orientation aux vérificateurs, simplifieraient le processus de vérification et le rendraient plus efficient. La firme Ernst & Young a également recommandé que la CFP se serve des risques cernés dans ses activités de surveillance continu lorsqu'elle élabore des plans de vérification individuels.

La création d'outils de vérification appropriés normalement utilisés par la profession, notamment des outils d'échantillonnage et des documents de travail électroniques, est importante pour améliorer l'efficacité des vérifications. Ces outils font en sorte également de rendre l'environnement de travail plus enrichissant, ce qui devrait contribuer au maintien en poste à plus long terme des professionnels de la CFP. La firme Ernst & Young a recommandé que la CFP utilise davantage la technologie dans ses vérifications. L'entreprise a également recommandé que la CFP utilise davantage des modèles et des outils de vérification normalisés, avec des variantes en fonction de la taille du ministère, pour appuyer une approche uniforme et simple de la réalisation des vérifications de dotation. La CFP fait des percées dans son utilisation de la technologie et des outils de vérification, mais des efforts continus sont nécessaires pour améliorer l'efficience des opérations.

Heures cibles de vérification - Les vérifications individuelles sont plutôt gérées comme des projets, chacune ayant son propre budget établi en fonction du niveau d'effort nécessaire prévu en heures pour accomplir le travail. En 2006, la CFP a élaboré un modèle visant à estimer le nombre et le genre de ressources dont elle avait besoin pour respecter le cycle de vérification ciblé de cinq à sept ans. La conception organisationnelle et le recrutement des ressources de vérification ont été réalisés à l'aide de ces estimations. Ces dernières se fondaient sur l'expérience de la CFP à l'époque en matière de vérification, qui se concentrait principalement sur les ministères de petite taille. À supposer qu'il y ait un processus de vérification efficient en place, la pleine mise en œuvre du modèle prévu aurait entraîné la publication annuelle de 14 vérifications ministérielles par la CFP (voir le tableau 2).

Tableau 2 - Heures cibles et cycle de vérification de la CFP - Plan original de 2006

Source : CFP

La CFP a maintenant l'avantage de quelques années d'expérience avec ce modèle. Dans le cadre du présent examen, elle en a donc profité pour le réexaminer et le mettre à jour. Le modèle mis à jour fait appel à des estimations plus précises que par le passé. Il se fonde sur le niveau d'effort nécessaire prévu pour effectuer la vérification des activités de chaque ministère, le nombre d'heures variant de 1 000 à 15 000 selon la taille du ministère. La moyenne pour les 22 ministères de grande taille est de 7 250 heures, de 2 000 heures pour les 21 ministères de moyenne taille et de 1 200 heures pour les 39 ministères de petite taille restants (voir le tableau 3). La mise à jour du modèle s'est traduite par une vérification ministérielle de moins à faire chaque année.

Tableau 3 - Heures cibles et cycle de vérification de la CFP - Plan révisé de 2008

Source : CFP

Selon les recommandations de Ernst & Young, la CFP prévoit tenir compte de la pertinence de diviser la vérification des ministères de très grande taille (p. ex. ceux qui nécessitent plus de 5 000 heures). Cela donnerait probablement lieu à la division, en segments pratiques, de la vérification des activités de certains ministères de très grande taille, vraisemblablement selon l'emplacement. Par conséquent, la CFP devrait effectuer deux ou trois vérifications des activités de ministères de très grande taille sur une période de cinq à sept ans pour effectuer la vérification des activités de tout le ministère dans le cycle de vérification cible.

Dans le cadre de la mise à jour de son modèle, la CFP a réduit ses plans en ce qui a trait au nombre de vérifications, d'évaluations et d'études pangouvernementales qu'elle effectue par année. Elle a toutefois augmenté le niveau d'effort nécessaire à la mise au point de ces produits. Au départ, on prévoyait qu'il faudrait environ 4 300 heures en moyenne pour produire ces rapports. En vertu du nouveau modèle, on prévoit 8 000 heures en moyenne. En outre, la CFP a réduit ses plans quant au nombre de vérifications de suivi nécessaires par année. Cette révision entraîne une diminution du nombre prévu de rapports à produire chaque année, qui est passé de 31 à 19.

L'utilisation de cibles ne vise pas à remplacer le jugement professionnel dans le cadre de la planification du nombre d'heures réelles nécessaires pour effectuer une vérification. Plusieurs facteurs interviennent dans l'estimation du nombre d'heures nécessaires pour effectuer une vérification, notamment la taille de l'organisation, le nombre d'emplacements et les résultats attendus - ou les risques qui se présentent pour le système de dotation. En général, toutes choses étant égales, la CFP s'attend à consacrer moins de temps à la vérification des activités des ministères qui affichent des résultats de surveillance remarquables et emploient d'excellents systèmes de dotation. Les ministères peuvent choisir d'effectuer une vérification interne dans le cadre de leurs activités de contrôle. La méthodologie de vérification de la CFP encourage les vérificateurs à se fier au travail des vérificateurs internes de façon à aider à réduire le volume de travail requis par la CFP.

Le cabinet Ernst & Young a conclu que les cibles de la CFP sont raisonnables compte tenu des objectifs de vérification, de la nature et de la portée des organisations faisant l'objet de la vérification et de l'exigence de produire des rapports publics. Selon ce cabinet, des améliorations s'imposent au niveau du renforcement de la méthodologie de vérification de la CFP. Ernst & Young a d'ailleurs recommandé à la CFP de mettre en place des techniques de gestion de projet plus rigoureuses. Ces techniques lui permettraient d'assurer le dépistage rapide d'éventuels dépassements de coûts et la prise de mesures correctives en temps opportun. Cela devrait comprendre l'approbation officielle de tout changement important à la portée prévue des vérifications ou aux procédures prévues de vérification. L'effet combiné de la mise en œuvre d'améliorations dans ces trois domaines devrait donner lieu à des améliorations nécessaires sur le plan de l'efficience pour parvenir à un cycle de vérification de cinq à sept ans.

Amélioration continue - Ernst & Young a remarqué que la CFP n'est pas la seule organisation dont le défi consiste à améliorer son efficience au niveau des vérifications. Ernst & Young a fait allusion à un sondage récent sur les fonctions de vérification interne d'organisations des secteurs public et privé. En effet, ce sondage a recensé qu'une efficience accrue, l'embauche et le maintien en poste des bonnes personnes sont les plus grands défis qui se posent dans le domaine de la gestion de la qualité des vérifications.

La CFP est déterminée à s'améliorer continuellement tel que le traduit son engagement global à l'égard du renforcement des capacités dans le cadre du perfectionnement de son personnel et de sa méthodologie. L'engagement de constamment s'améliorer se reflète dans la pratique actuelle de la CFP d'organiser des séances sur les leçons tirées de ses opérations internes à la fin de la plupart des vérifications. Ernst & Young a recommandé à la CFP de bien intégrer les résultats de ses séances sur les leçons apprises en diffusant officiellement cette information dans toute la fonction de vérification au moyen de discussions et de la révision de sa méthodologie, de ses guides et de ses outils de vérification. En outre, Ernst & Young a recommandé à la CFP de mener des sondages auprès des ministères à la fin des vérifications dans le but de dresser un portrait complet des points forts et de ceux à améliorer. Cette approche permettrait également aux ministères d'émettre des commentaires sur d'autres aspects des activités de surveillance comme l'intégration des activités de surveillance de la CFP avec d'autres activités de surveillance.

Le cabinet Ernst & Young a recommandé à la CFP d'adopter une approche objective et structurée pour mesurer ses progrès dans la mise en œuvre d'améliorations sur le plan de la méthodologie. Plus précisément, le cabinet a indiqué que la CFP aurait tout à gagner d'un examen externe de l'assurance de la qualité réalisé de façon périodique. Ernst & Young a d'ailleurs mentionné qu'une pratique exemplaire serait une fois tous les ans ou tous les deux ans.

Vérification - Niveau d'effort

Pour déterminer la pertinence des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de vérification, nous avons examiné les analyses des tendances financières des dépenses réelles et prévues au chapitre des activités de surveillance et de vérification de la CFP. Depuis 2002-2003, le coût total des vérifications a augmenté de 10,1 millions de dollars, en grande partie en raison de la remise en place par la CFP de sa fonction de vérification (voir la figure 5). Bien que l'augmentation des coûts de la vérification soit importante, nous avons constaté qu'elle résulte d'une priorité stratégique de la CFP. Cette priorité consiste à remettre en place sa fonction de vérification pour respecter ses responsabilités en matière de surveillance prévues par la loi. Nous avons également remarqué que le financement se faisait au moyen d'une réaffectation interne de fonds par la CFP.

Figure 5 - Ressources de vérification de la CFP
(en milliers de dollars)

Figure 5 : description longue

Nous avons d'abord examiné le niveau de dépenses de la CFP à l'égard des vérifications en général en comparant le niveau d'investissement aux autres activités de surveillance dans l'administration fédérale. Pour appuyer le présent examen, la CFP a comparé sa démarche en matière de surveillance à celle d'autres organismes de surveillance. Dans le cadre de cette analyse, la CFP a examiné le budget des activités de surveillance d'autres organisations fédérales. Toutefois, elle s'est rendue compte qu'il était difficile de trouver des comparateurs raisonnables étant donné les différences dans les responsabilités prévues par la loi, la composition des organisations assujetties à la surveillance et les risques gérés. Un certain nombre de ces organisations supervisent des opérations dans le secteur privé et fonctionnent selon un régime de recouvrement total ou partiel des coûts.

L'analyse de la CFP a permis de constater que les comparaisons entre les activités de vérification de la CFP et celles du BCG et d'autres fonctions de vérification interne étaient en général plus pertinentes.

id="tableau4"Tableau 4 - Analyse comparative entre les coûts de vérification de la CFP et ceux de la vérification interne

Source : CFP - d'après les comptes publics 2006-2007 des 82 ministères assujettis à la LEFP.

Cette constatation se fonde sur le niveau proportionnel de dépenses à l'égard des vérifications de la CFP et du risque. Comme on peut le constater au tableau 4 ci-dessus, la proportion de dépenses liées au personnel par rapport aux dépenses globales est à peu près la même que la proportion des coûts de vérification de la CFP liés à la vérification des activités de dotation par rapport au travail consacré par la CFP et la vérification interne.

Le Comité a aussi tenu compte du fait que des différences au niveau des dépenses proportionnelles au chapitre de la vérification peuvent également s'expliquer par les risques relatifs inhérents à la nature et à la portée de l'activité assujettie à la vérification. Le Comité a remarqué que les récents résultats des activités de surveillance de la CFP inspirent une confiance générale dans le système de dotation; ils font toutefois état d'aspects nécessitant une attention particulière. Le Comité a également noté que l'analyse des risques du BCG et le plan de vérification interne horizontal qui en résulte se traduisaient par une cote relativement élevée au niveau de la dotation en tant que sphère de risque.

Le Comité a ensuite examiné le niveau de dépenses de la CFP à l'égard de la vérification en évaluant le caractère raisonnable du niveau d'effort prévu pour appuyer sa stratégie de vérification. Le niveau d'effort prévu qui se reflète dans le budget de 2008-2009 découle de la stratégie de vérification cyclique de cinq à sept ans et du niveau d'effort prévu pour réaliser les vérifications. Le budget prévoit que la CFP relèvera les défis de renforcement des capacités qui se posent à elle et améliorera les outils et la méthodologie de vérification qu'elle utilise pour appuyer les vérifications, et permettra à son personnel de perfectionner ses compétences. Comme on l'a mentionné précédemment, le Comité a constaté que la démarche de la CFP est raisonnable en ce qui a trait à la vérification.

La CFP a réalisé d'importants investissements et progrès au cours des cinq dernières années dans la refonte de sa fonction de vérification. Il lui en reste toutefois encore beaucoup à faire. Le Comité a en effet formulé des recommandations pour améliorer son efficience. Il convient avec la CFP que la mise en œuvre de ces changements s'échelonnera sur plusieurs années. La stratégie de vérification de la CFP invite les vérificateurs à se fier à la vérification interne. Par contre, les projections budgétaires de la CFP ne reflètent pas cette situation. En effet, la plupart des fonctions de vérification interne au gouvernement ont leurs propres défis à relever au niveau du renforcement des capacités. Elles ont également de nombreuses autres sphères de risque ministérielles à prendre en considération, en plus des risques associés aux activités de dotation.

Comme on l'a signalé précédemment dans la section Contrôle du présent rapport, d'autres investissements sont nécessaires au niveau des activités de surveillance de la CFP. Cette dernière prévoit obtenir ces ressources au moyen d'une réaffectation interne. Ce processus pourrait ralentir la mise en œuvre du cycle de vérification de cinq à sept ans. La CFP prend ce genre de décisions dans le cadre de ses examens annuels des plans stratégiques et des résultats sur le rendement.

Comme l'exige le Conseil du Trésor, la CFP prépare chaque année un rapport sur les plans et les priorités (RPP) et un rapport ministériel sur le rendement (RMR). Ces rapports sont déposés au Parlement et sont accessibles au public sur le site Web du SCT. Dans son RPP, la CFP fournit des renseignements sur les dépenses prévues et les indicateurs de rendement concernant la surveillance. Le RMR est un rapport de responsabilisation qui fournit des renseignements sur l'utilisation réelle des ressources et les réalisations en matière de rendement. La CFP fait rapport sur le nombre réel et prévu de vérifications terminées au cours de l'année, ainsi que sur ses progrès relativement au renforcement des capacités.

10.0 Conclusions

Le Comité d'examen indépendant avait pour mandat, d'une part, de déterminer la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance et, d'autre part, de déceler les domaines susceptibles d'être améliorés.

Approche appropriée en matière de surveillance - Dans son évaluation de la pertinence de la démarche, le Comité a pris en compte l'esprit de la LEFP actuelle : moderniser le système de dotation, en trouvant un équilibre entre les mesures d'assouplissement et les exigences accrues en matière de responsabilisation, les processus de nomination étant fondés sur le mérite, l'impartialité, la justice, l'accessibilité, la transparence et la représentativité.

À cet égard, le Comité a constaté que la mise en œuvre d'un changement aussi important entraîne inévitablement un processus, par ailleurs bien amorcé, et que les perceptions des intervenants varient (administrateurs généraux, cadres supérieurs, agents négociateurs, organismes centraux et parlementaires) quant au taux de succès obtenu jusqu'à présent. Le Comité s'est également laissé dire qu'il existe un besoin continu à l'appui d'une surveillance efficace.

Au même titre que l'actuelle LEFP constitue toujours un travail en cours au sein des ministères et organismes, il en va de même à la CFP. Plus important encore, la CFP doit améliorer son engagement auprès des intervenants de même que sa coordination avec d'autres organismes de surveillance. Elle doit améliorer le dialogue avec certains de ses intervenants, améliorer la communication et la coordination avec d'autres organismes de surveillance et la vérification interne dans les ministères; il faut rationaliser les rapports au Parlement, améliorer la cohérence des lignes directrices, des rapports, des cadres de responsabilisation et des critères de vérification, et soutenir un apprentissage continu de la part des gestionnaires d'embauche.

Pour réaliser ces améliorations, le Comité est d'avis que les principes suivants devraient guider les parties :

• attentes claires, pertinentes aux valeurs clés de dotation - mérite, impartialité, justice, transparence, accessibilité et représentativité;
• communication efficace entre intervenants;
• lignes directrices axées sur les risques - mettre l'accent sur les questions d'importance qui présentent un très grand risque;
• efficience sur le plan des coûts - réduire au minimum le chevauchement et le double emploi;
• amélioration continue - les activités de surveillance donnent lieu à l'amélioration des pratiques;
• rapports justes - les recommandations aux fins d'amélioration fournissent le contexte.

Niveau d'effort approprié en matière de surveillance - Dans son évaluation de la pertinence du niveau d'effort investi par la CFP au chapitre des activités de surveillance, le Comité a tenu compte de l'échéance des activités de surveillance de la CFP. Cette dernière renforce actuellement ses capacités, ce qui est censé lui permettre de s'acquitter de ses responsabilités de surveillance de façon efficace et efficiente dans un délai de trois à cinq ans de façon à parvenir à un cycle de vérification de cinq à sept ans.

Étant donné la nature progressive des activités de surveillance actuelles de la CFP, le Comité a recommandé que les examens annuels des plans stratégiques et du rendement de la CFP continuent à inclure un examen rigoureux des résultats de ses activités de contrôle et de vérification en vue de garantir que le niveau d'effort consacré à la surveillance demeure approprié.

Le Comité a également formulé plusieurs recommandations visant à rendre les activités de surveillance de la CFP efficaces et efficientes. Elles englobent des aspects comme le renforcement des technologies et des systèmes consacrés aux activités de contrôle, l'élaboration de méthodologies de vérification rigoureuses et ciblées, l'investissement au niveau de l'apprentissage, le renforcement et la précision du cadre stratégique des lignes directrices liées aux activités de surveillance et l'incorporation des pratiques exemplaires (p. ex. le recours aux technologies de vérification de la TI et à des examens d'assurance de la qualité) dans ses pratiques de vérification.

Revigorer la mise en œuvre de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique - En outre, tout en formulant ces recommandations et conclusions sur la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la CFP au chapitre des activités de surveillance, il est devenu évident que le « processus de changement » propre à la pleine mise en œuvre de la LEFP dans l'ensemble de la fonction publique est encore véritablement en évolution. Ce n'est d'ailleurs pas surprenant, vu l'initiative d'envergure qu'exige un changement culturel fondamental si l'on veut en réaliser le plein potentiel. Un changement culturel de cette ampleur ne se fait pas du jour au lendemain et survient à une période au cours de laquelle les données démographiques ont entraîné des changements spectaculaires au sein du personnel clé des RH ainsi que chez les gestionnaires à tous les niveaux depuis 2005.

Sur un aspect distinct, toutefois connexe, nous avons constaté la très grande priorité donnée au renouvellement des RH et les grands progrès réalisés dans ce domaine extrêmement important.

Le Comité est d'avis que la pleine mise en œuvre de la LEFP, au titre de l'un des fondements essentiels du renouvellement des RH, nécessite un engagement renouvelé de la part de toutes les personnes en cause, y compris les administrateurs généraux, les gestionnaires, les spécialistes en RH et les agents négociateurs. Se contenter d'améliorer les activités de surveillance de la CFP de façon isolée ne suffira pas. Il faut un « effort d'équipe » concerté, y compris, du moins au début, l'apport d'un effort, d'une attention, d'une concentration et d'un dialogue semblables à ce qui s'est fait au cours des mois qui ont précédé l'entrée en vigueur de l'actuelle LEFP en décembre 2005. On devrait tirer parti au maximum des tribunes actuelles ou prévues, de l'orientation et des cours de formation pour s'assurer que tous les gestionnaires hiérarchiques et les spécialistes en RH possèdent les connaissances nécessaires pour appliquer en toute confiance et efficacement l'actuelle LEFP, dans le cadre des valeurs clés de dotation. Il faudrait inviter les agents négociateurs à assister à ces séances, le cas échéant.

Annexe A - Mandat de l'examen des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique

Objectifs : Déterminer la pertinence de la démarche et des efforts déployés par la Commission de la fonction publique (CFP) au chapitre des activités de surveillance. Déceler les domaines susceptibles d'être améliorés.

Conditions : Seulement celles imposées par le cadre législatif actuel.

Portée : Tous les aspects liés à la vérification, à la surveillance et aux études (comprend la majorité des évaluations).

Gouvernance :

• Le mandat et la structure de gouvernance, y compris la composition du Comité d'examen indépendant, feront l'objet d'une entente avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le Bureau du Conseil privé (BCP) et la CFP;
• Le travail sera accompli par une équipe de la CFP, dirigée par Mary Clennett, qui disposera des ressources nécessaires de l'organisation et comprendra un membre du SCT;
• L'orientation sera donnée par un comité d'examen indépendant;
• Le SCT (Mary Chaput) et la présidente de la CFP peuvent agir à titre d'observateurs aux réunions du Comité d'examen indépendant, à condition d'avoir obtenu son accord;
• Le rapport du Comité d'examen indépendant sera présenté à la présidente de la CFP, qui en acheminera ensuite des exemplaires au secrétaire du CT aux fins d'examen. Si la Commission n'est pas d'accord avec les conclusions et recommandations du rapport, les points avec lesquels elle est en désaccord seront présentés dans la lettre d'accompagnement transmise au SCT;
• Le rapport sera communiqué au Parlement.

Composition du Comité d'examen indépendant :

• Larry Murray - président
• Jon Singleton
• Marie Fortier

Les résultats :

• Les résultats prendront la forme d'un rapport du Comité d'examen indépendant, accompagné de recommandations, le cas échéant;
• Le rapport sera remis par la présidente de la CFP au secrétaire du CT aux fins d'examen
• Le rapport sera communiqué au Parlement.

Dates clés :

Annexe B - Membres du Comité d'examen indépendant

Larry Murray

Monsieur Murray naît à Stratford, en Ontario, et s'enrôle dans la Marine royale canadienne en 1964. Après avoir obtenu son diplôme de l'Université Carleton, à Ottawa, il sert en mer à bord de divers navires stationnés à Halifax, en N.-É., et à Esquimalt, en C.-B., à titre de spécialiste en navigation et en contrôle du combat. Il a également été commandant des NCSM CHALEUR, MIRAMICHI et IROQUOIS, et commandant de la 1^re Escadre de destroyers du Canada.

En 1991, monsieur Murray est promu au grade de contre-amiral et nommé sous-ministre délégué à la Défense (Politiques et Communications). Il est ensuite promu au grade de vice-amiral et, au début de 1993, il est nommé sous-chef d'état-major de la Défense, commandant du Commandement maritime en 1994, et, en 1995, il devient vice-chef d'état-major. Monsieur Murray exerce ensuite les fonctions de chef d'état-major de la Défense par intérim du 8 octobre 1996 au 17 septembre 1997.

Monsieur Murray prend sa retraite des Forces canadiennes et se joint aux rangs de la fonction publique à titre de sous-ministre délégué à Pêches et Océans en novembre 1997. Il devient sous-ministre des Anciens Combattants le 1er août 1999 et occupe ensuite le poste de sous-ministre des Pêches et des Océans du 22 avril 2003 au 6 août 2007, date de sa retraite de la fonction publique du Canada.

D'août à décembre 2007, monsieur Murray est membre du Groupe de travail sur la gouvernance et le changement culturel à la Gendarmerie royale du Canada.

Marie Fortier

Marie Fortier a étudié en commerce et en gestion de la santé à l'Université d'Ottawa. Elle a occupé plusieurs postes de gestion hospitalière et de planification des services de santé et des services sociaux dans l'Est de l'Ontario et l'Ouest du Québec avant d'entrer à la fonction publique du Canada en 1986. De 1986 à 2001, elle occupe divers postes à Santé Canada, dont ceux de sous-ministre adjointe, Direction générale des services médicaux, et de sous-ministre adjointe, Politiques et consultation. Elle assume également le rôle de directrice administrative du secrétariat pour le Forum national sur la santé. En 1999, elle est nommée sous-ministre déléguée à Santé Canada et, en 2001, sous-ministre déléguée au ministère des Affaires indiennes et du Nord. Elle devient sous-ministre des Affaires intergouvernementales en 2004. En 2006, elle quitte ce poste et prend sa retraite de la fonction publique. En juin 2007, madame Fortier assume la présidence du conseil d'administration du Réseau local d'intégration des services de santé de Champlain, un organisme de planification et de financement des services de santé créé par le gouvernement de l'Ontario. Madame Fortier habite actuellement à Ottawa avec son conjoint. Elle a trois fils et deux petits-fils.

Jon Singleton, FCA

Jon Singleton est actuellement administrateur de sociétés et conseiller en gouvernance. Il est nommé vérificateur général du Manitoba en juillet 1996 pour un mandat de 10 ans qui a pris fin en 2006.

En 2004, Jon obtient son diplôme du programme d'études des directeurs nationaux offert par l'Institut des administrateurs de sociétés (ICD). Il est en fait membre fondateur du chapitre du Manitoba de l'ICD. Jon est actuellement membre du Comité de vérification de l'Agence de la santé publique du Canada, du Conseil consultatif de gouvernance du Conseil international de l'Association des professionnels de la vérification et du contrôle des systèmes d'information (APVCSI) et vice-président des Finances du conseil d'administration de Scouts Canada.

Au cours de l'exercice 1995-1996, Jon fut président international de l'APVCSI, une organisation de plus de 60 000 membres qui fait la promotion de la recherche, de l'éducation et de la certification en vérification et contrôle des systèmes d'information dans plus de 120 pays.

Il enseigna la physique, les sciences et les mathématiques de 1969 à 1972 au secondaire.

Annexe C - Valeurs clés de dotation

Source : CFP

Annexe D - Mandat des spécialistes de l'extérieur

Monsieur Ivan Fellegi - Contrôle (L'accent fut mis sur l'analyse et les renseignements quantitatifs liés aux nominations)

Pour appuyer l'examen des activités de surveillance de la CFP et pour contribuer aux efforts de renforcement des capacités de la CFP, cette dernière a demandé, à l'automne 2008, à monsieur Ivan Fellegi d'examiner la pertinence des systèmes de données qu'elle utilise à l'appui de ses activités de contrôle. Monsieur Fellegi a examiné les quatre principaux systèmes de données employés par la CFP aux fins de contrôle.

• Un ensemble de sondages portant, d'une part, sur les postulants, et, d'autre part, sur les gestionnaires;
• La collecte manuelle de données amorcée afin de recueillir des données portant en particulier sur le nombre de processus non annoncés;
• Le Système d'information analytique sur les emplois (SIAE); il s'agit d'une base de données contenant des renseignements provenant des dossiers administratifs tenus par d'autres organisations, principalement par l'Agence de la fonction publique du Canada;
• Le Rapport ministériel sur l'obligation de rendre compte en dotation (RMORCD) : autoévaluations préparées par les ministères se fondant toutefois partiellement sur les renseignements qui leur sont fournis par la CFP.

Monsieur Fellegi a remis à la CFP un rapport écrit de ses observations et recommandations, et il a également donné une séance d'information verbale.

Deloitte - Stratégie des ressources humaines et renforcement des capacités

En 2006, on a retenu les services de Deloitte pour appuyer la CFP dans l'élaboration d'une stratégie en matière de RH et d'un plan de main-d'œuvre aux fins d'opérations de vérification et de pratiques professionnelles. Cette initiative visait à établir une capacité de référence et un profil de capacité de même qu'un plan qui serviraient à optimiser la capacité du personnel chargé des opérations de vérification, de l'évaluation et des pratiques professionnelles de satisfaire aux exigences opérationnelles actuelles et futures dans le contexte de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique.

La CFP devait appuyer l'examen de ses activités de surveillance et poursuivre ses efforts d'amélioration. Elle a donc retenu les services de Deloitte, à l'automne 2008, pour examiner l'avancement des efforts encore en évolution de la Vérification et des services de données de la CFP en matière de stratégie des RH ainsi que d'activités de renforcement des capacités. Elle a demandé à Deloitte d'évaluer les progrès réalisés depuis 2006 et de cerner les possibilités d'amélioration. Dans le cadre de son mandat à l'automne 2008, on a demandé à Deloitte d'envisager l'harmonisation de la stratégie en matière de RH de la CFP et le renforcement des capacités dans le contexte de la stratégie à l'échelle de l'agence de gestion du talent et des priorités en matière d'engagement à l'égard des services à la clientèle de la CFP, ainsi que de la stratégie de renforcement des capacités concernant les vérifications internes pangouvernementales du Bureau du contrôleur général.

Dans le cadre d'une séance d'information verbale, Deloitte a remis ses « constatations et conclusions » à la CFP, le tout accompagné d'un rapport écrit de ses recommandations sous forme de présentation.

Ernst & Young - Méthodologie de vérification

La CFP devait appuyer l'examen de ses activités de surveillance et poursuivre ses efforts d'amélioration. Elle a donc a retenu, à l'automne 2008, les services du cabinet Ernst & Young pour examiner la méthodologie, les guides et modèles à l'appui et rendre compte de ses constatations et recommandations. Ernst & Young a fourni ses services conformément aux normes applicables établies par l'Institute of Internal Auditors (IIA). Ernst & Young a examiné le cadre de la méthodologie de vérification actuel de la CFP, évalué l'application pratique de méthodologie actuelle, cerné les lacunes et formulé des recommandations afin d'améliorer certains aspects de la méthodologie ou de l'exécution de la vérification.

Ernst & Young a présenté dans le cadre d'une séance d'information verbale ses « constatations et conclusions » à la CFP, le tout accompagné d'un rapport écrit de ses recommandations sous forme de présentation.

Annexe E - Activités de programme de la Commission de la fonction publique

Les opérations de la CFP comportent trois grandes activités (conformément à l'Architecture des activités de programme de la CFP).

• Intégrité des nominations et neutralité politique

La CFP élabore des lignes directrices, des règlements et des consignes en matière de dotation; gère les instruments de délégation des pouvoirs de nomination et des pouvoirs connexes de la Commission aux administrateurs généraux; donne des conseils en matière de dotation aux ministères et organismes; et exerce les pouvoirs qu'elle ne délègue pas ou ne peut déléguer en procédant aux nominations prioritaires, en contrôlant la façon dont les ministères exemptent les fonctionnaires du respect des exigences linguistiques, en approuvant des exemptions de ce genre, et en analysant des demandes de candidatures électorales des fonctionnaires et en prenant les décisions qui s'imposent par rapport à ces demandes.

• Surveillance de l'intégrité de la dotation et de la neutralité politique

La CFP contrôle et évalue le rendement des ministères en matière de dotation et effectue la vérification des activités de dotation des ministères et organismes. De plus, la CFP contrôle les efforts déployés par les ministères pour garantir la neutralité politique de la fonction publique. En outre, la CFP mène des enquêtes sur les cas de fraude soupçonnée, les nominations externes et les activités politiques irrégulières.

• Prestation de services de dotation et évaluation

Dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs de nommer ou de voir à la nomination des fonctionnaires, la CFP offre un éventail de services de recrutement et d'évaluation aux organisations fédérales et aux collectivités fonctionnelles de tout le Canada par l'entremise de ses sept bureaux régionaux. Les services d'évaluation comprennent l'évaluation de langue seconde. La CFP gère le site Web sur les emplois externes du gouvernement du Canada (emplois.gc.ca) et le système de recrutement et de présélection (Système de ressourcement de la fonction publique). Elle poursuit la transformation de ses services et la mise à niveau de ses outils de recrutement dans le cadre du processus de modernisation de la dotation.

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Date de modification :

2009-03-12