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Une revue de la littérature sur l'évolution du
concept du mérite dans la fonction publique:
Perspectives canadienne et comparative

mars 2008

Kenneth Kernaghan,
Département de sciences politiques
Brock University

La CFP a commandé le professeur Kenneth Kernaghan de mener un examen documentaire sur le mérite. Cet examen a pour objectif d'étudier la notion du mérite et ses conséquences au sein de l'administration publique canadienne et internationale. Divers modèles de mérite et leurs conséquences organisationnelles ont été cernés en faisant appel à la documentation actuelle et historique, de même qu'à celle des gouvernements associés.

Table des matières

• 1. Une revue de la littérature sur l'évolution du concept du mérite dans la fonction publique: Perspectives canadienne et comparative
  • 1.1 Partie I - La dimension historique
  • 1.2 Les significations du mérite
  • 1.3 Cadre pour l'analyse
  • 1.4 L'importance du mérite
  • 1.5 L'évolution du mérite
    • 1.5.1 Les années antérieures à la Confédération jusqu'en 1866
    • 1.5.2 La période postérieure à la Confédération jusqu'en 1919
    • 1.5.3 1920-1967 - Équilibre entre le mérite et l'efficacité
    • 1.5.4 1968-1992 - Équilibre entre le mérite et les autres valeurs de la fonction publique
    • 1.5.51993-2003 - Vers une nouvelle signification du mérite
• 2. Partie ll - La dimension comparative
  • 2.1 Australie
  • 2.2 Royaume-Uni
  • 2.3 États-Unis
  • 2.4 Nouvelle-Zélande
• 3. Prochaines étapes
• 4. Addenda sur les questions d'évaluation
• 5. Bibliographie sélective annotée

1. Une revue de la littérature sur l'évolution du concept du mérite dans la fonction publique: Perspectives canadienne et comparative

Une revue de la littérature peut prendre différentes formes allant de ce qui est essentiellement une bibliographie annotée, à la description et à l'analyse d'un sujet étayé par des ouvrages de référence importants, jusqu'aux écrits les plus marquants sur le sujet en question. La présente revue adopte cette dernière forme, mais inclut aussi une bibliographie annotée distincte.

La première section de la Partie I de cette étude présente un examen des différentes significations et interprétations du mérite et donne un aperçu du cadre d'analyse. Les sections suivantes consistent en un exposé chronologique montrant l'évolution du mérite, en insistant particulièrement sur l'expérience canadienne à cet égard… L'approche historique de la Partie I fournit une base qui permet de comprendre la complexité du concept du mérite et les choix qui ont été faits pour l'interpréter et le mettre en application. Cette étude nous conduit jusqu'en 2003, la date de promulgation de la nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique qui est entrée en vigueur en 2005. La Partie II de l'étude présente une perspective comparative qui permet d'expliquer comment le Canada a traité le mérite en examinant les choix que d'autres pays ont faits ou envisagés. Ces deux parties sont suivies d'une bibliographie sélective et annotée.

La compilation d'une longue liste d'écrits qui traitent du concept ou de la pratique du mérite dans la fonction publique fédérale du Canada et, en particulier, de son évolution est une tâche assez simple. Toutefois, il existe très peu de publications savantes qui contiennent un examen en profondeur et rigoureux des dimensions théoriques, conceptuelles, empiriques ou comparatives du mérite. En plus d'un examen des principales publications sur le mérite, la présente étude sera étayée par des références qui traitent indirectement du mérite.

1.1 Partie I - La dimension historique

1.2 Les significations du mérite

Les nombreuses discussions sur le mérite, tant dans la littérature officielle que dans les documents de la fonction publique, ne sont pas basées sur une définition explicite, établie d'un commun accord, du terme. Cette absence de définition peut découler d'un manque de rigueur, mais elle peut être aussi le résultat d'une intention manipulative. L'utilisation de significations nébuleuses ou changeantes du mérite peut servir les objectifs d'une ou de plusieurs parties à une discussion ou à une décision concernant l'application pratique du mérite dans des cas particuliers. De plus, le fait que la signification du mérite a changé au fil du temps a augmenté la complexité de la question de la définition. Le mérite est devenu un concept beaucoup plus riche et plus complexe qui est imprégné des valeurs centrales et parfois opposées des valeurs de la fonction publique.

Le premier point que l'on doit soulever au sujet de la signification du mérite est la nécessité de faire une distinction claire entre le «principe» du mérite et le «système» du mérite. Cette distinction est une caractéristique centrale et constante des discussions sur le mérite, tant au Canada qu'à l'étranger. Un examen utile de cette distinction est contenu dans Histoire d'une institution deJ.E. Hodgetts et coll. ¹ Ce livre soulève une discussion sur la signification et l'application du mérite dans le contexte plus large de l'histoire de la Commission du service civil fédéral, depuis la Loi sur le service civil de 1908 jusqu'à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 1967. En plus de contenir plusieurs références à des questions liées au mérite, le livre fait deux références explicites à des déclarations sur la différence - et la relation - entre le principe du mérite et le système du mérite. La première référence est tirée du rapport de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Commission Glassco) publié en 1962:

Il était dans l'esprit de la Loi de 1918 d'établir le «principe du mérite» comme guide du recrutement, de la sélection et de l'avancement dans la Fonction publique... il faut faire une distinction entre le principe du mérite et le «système du mérite», c'est-à-dire cet ensemble de règles, de règlements, de lignes de conduite et de procédés propres à la Fonction publique canadienne et qui étaient destinés à l'application du principe ².

La deuxième référence concerne une définition du principe du mérite donnée par H.R.Dowdell ³ en 1968, laquelle est citée dans le dernier chapitre du livre de Hodgetts qui traite des «Problèmes particuliers à l'application du système du mérite». Dans l'essai original de Dowdell sur lequel se fond le livre de Hodgetts, Dowdell a soutenu que le principe du mérite «est en réalité deux principes interreliés [traduction] ».⁴ Hodgetts et coll. expliquent que Dowdell a défini le principe du mérite comme suit: «… le principe du mérite comporte deux propositions majeures, à savoir que les citoyens canadiens doivent avoir des occasions raisonnables d'être considérés pour une nomination et que la sélection doit se fonder exclusivement sur l'aptitude du candidat à remplir le poste ».⁵

Dans son essai, Dowdell a dit ensuite que «ces principes sont parmi les objectifs stratégiques les plus importants dans la gestion du personnel de la fonction publique. Le système du mérite est le mécanisme utilisé à un moment donné qui permet d'atteindre ces objectifs… Un système du mérite est un dispositif administratif qui peut et qui doit être adapté aux circonstances changeantes [traduction] ».⁶

La définition actuelle du système du mérite est très semblable à ces définitions antérieures. La Commission de la fonction publique l'a défini récemment comme «…un ensemble de processus, de pratiques, de règles et de procédures régissant des actions, de nomination particulières». De plus, «certaines d'entre elles sont prévues dans la loi ou son règlement d'application, et d'autres, découlent des dispositions habilitantes de la loi ou du règlement. D'autres encore sont le résultat de décisions stratégiques que la Commission de la fonction publique… ou des organisations ont prises [traduction] ».⁷

Hodgetts et coll. affirment ensuite ceci: «Les problèmes les plus graves liés au système du mérite ont surgi à propos du sens de l'expression «occasion raisonnable» d'obtenir un emploi, et à propos de la détermination de l'«aptitude à l'emploi ».⁸ Ces questions seront un thème continu dans la présente étude.

1.3 Cadre pour l'analyse

Il peut être utile de concevoir la distinction entre le principe du mérite et le système du mérite comme une relation entre le principe qui est souvent décrit comme une valeur de la fonction publique et le système qui est composé de plusieurs autres valeurs (parfois décrites comme des principes). Les valeurs sont définies ici comme des croyances bien ancrées qui déterminent les choix que nous faisons parmi l'éventail des fins et des moyens à notre disposition. Comme nous l'avons déjà mentionné, le système du mérite comprend dans une large mesure l'application des valeurs de la fonction publique à des cas particuliers. Il faut également souligner que la rubrique «Valeurs liées aux personnes» du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique stipule que «le principe du mérite est à la base des décisions de nomination dans la fonction publique…» et que «les valeurs de la fonction publique devraient jouer un rôle de premier plan dans le recrutement, l'évaluation et la promotion». «Et la CFP, dans le cadre de son rôle touchant l'établissement de lignes directrices en matière de mérite en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) de 2003, exige que les valeurs directrices de justice, transparence, d'accessibilité et de représentativité assistent les organisations dans le processus de nomination ».⁹

Il est maintenant généralement reconnu qu'une importance accordée aux valeurs de la fonction publique peut être utilisée comme un outil de gestion. ¹⁰ Considérez, par exemple, les valeurs de nomination susmentionnées, et l'importance au sein même de la CFP d'utiliser une approche basée sur les valeurs plutôt qu'une approche basée sur les règles pour la dotation. De plus, il est reconnu depuis longtemps que la référence aux valeurs peut fournir un cadre efficace pour analyser les développements et les réformes dans la fonction publique ¹¹. Par conséquence, cette étude examinera l'évolution du mérite principalement en se concentrant sur les valeurs de la fonction publique. Les valeurs en jeu comprennent non seulement celles qui font partie de la catégorie des valeurs liées aux personnes que nous avons mentionnées ci-dessus, mais aussi celles qui font partie des catégories de valeurs démocratiques, liées à l'éthique et professionnelles, comme il est établi dans le Code de valeurs et d'éthique.

1.4 L'importance du mérite

La Commission de la fonction publique a fourni un bref résumé de l'importance du principe du mérite et du système du mérite lorsqu'elle a déclaré ce qui suit:

Le système du mérite constitue le fondement d'une fonction publique compétente, professionnelle et impartiale depuis presque un siècle. Il joue un rôle essentiel non seulement pour ce qui est de protéger la fonction publique contre le favoritisme politique, mais aussi pour s'assurer que les membres du personnel sont embauchés et promus en fonction de leur capacité à effectuer le travail, et non de favoritisme personnel. Le système du mérite illustre un engagement envers les valeurs fondamentales inhérentes à la fonction publique et comprend davantage que le principe du mérite comme tel. ¹²

L'importance du mérite est évidente si l'on considère les valeurs centrales de la fonction publique avec lesquelles il a été associé tout au long de cet aperçu général de l'histoire canadienne. Pendant les cinquante premières années après la Confédération, le mérite a été poursuivi comme un moyen pour promouvoir les valeurs de l'efficacité et de l'impartialité politique afin de lutter contre les actes répréhensibles du favoritisme politique. Au milieu de cette période, la commission royale de 1891 sur le service civil a recommandé que la fonction publique soit basée sur le mérite de sorte que «celle-ci devienne vite une perspective d'emploi attrayante pour beaucoup de personnes qui cherchent maintenant d'autres débouchés, et, en général, le titre de fonctionnaire» deviendrait "un honneur convoité" [traduction] »¹³. Cette première vision de la fonction publique du Canada demeure essentiellement importante aujourd'hui, notamment le développement d'une fonction publique généralement perçue comme une perspective de carrière hautement considérée qui peut attirer et maintenir en poste les meilleurs citoyens du pays et les plus brillants.

Ce thème de la poursuite par le Canada d'une fonction publique professionnelle est tiré d'une monographie de Kenneth Kernaghan intitulée Une vocation spéciale: valeurs, éthique et professionnalisme de la fonction publique. Bien que l'étude ne porte pas principalement sur le mérite, elle souligne l'importance constante du mérite dans le cadre d'une perspective plus générale du développement d'une fonction publique professionnelle, animée par des normes élevées de comportement basé sur les valeurs et l'éthique. L'histoire du mérite est racontée dans le contexte de sa relation importante avec les autres concepts et pratiques dans l'administration publique. Kernaghan mentionne l'affirmation de Dwivedi-Gow selon laquelle de 1918 à la fin des années 1960, la tension entre le gouvernement responsable et une fonction publique où l'on fait carrière «était gérée par un équilibre qui permettait aux ministres d'être responsables de la destinée de leur ministère, mais qui accordait aux fonctionnaires une carrière fondée sur la sélection en fonction du mérite, de la neutralité politique, de l'anonymat, du secret et de la responsabilisation ».¹⁴ Dans des publications antérieures, Kernaghan a repris ces thèmes dans deux articles qui ont souligné l'importance de sauvegarder les nominations fondées sur le mérite à la fonction publique et au sein de celle-ci.

Un article de 1976 intitulé «Politics, Policy and Public Servants: Political Neutrality Revisited »¹⁵ expose un modèle idéal ¹⁶ de neutralité politique. L'un des six principes du modèle stipule que les fonctionnaires sont nommés et font l'objet de promotion sur la base du mérite plutôt que sur l'affiliation ou sur les contributions à un parti. L'auteur allègue que les fonctionnaires sont tenus de suivre ce principe à cause de leur rôle dominant dans la gestion du personnel en général et du système du mérite en particulier. Cette exigence relative à des nominations en fonction du mérite et la mise en garde implicite contre le favoritisme politique sont incorporées au cadre d'un examen de principes interdépendants sur la neutralité politique, la responsabilité ministérielle, l'anonymat de la fonction publique et, finalement, la sécurité d'emploi, comprenant la notion de la fonction publique où faire carrière.

Kernaghan a examiné la question de la fonction publique où faire carrière dans un deuxième modèle idéal, décrit dans un article publié en 1991 et intitulé «Career Public Service 2000: Road to Renewal or Impractical Vision? »¹⁷. L'un des quatre principes majeurs contenus dans ce modèle stipule que dans une fonction publique où l'on fait carrière, «…les nominations à la fonction publique et au sein de celle-ci sont basées sur le mérite, en ce sens que la personne nommée est celle qui est la plus qualifiée [traduction]». Les trois autres principes se rapportent à la neutralité politique, aux nominations internes à des postes de la fonction publique et à l'aide professionnelle. L'auteur explique les pressions exercées pour déroger, dans la pratique, au principe du mérite, et note, à titre d'exemple, que «la fonction publique où l'on fait carrière peut exiger la nomination de la personne "la plus qualifiée", alors que, tout bien considéré, la gestion la plus efficace des ressources humaines peut exiger simplement une "personne qualifiée" [traduction]». Cet argument a dominé les débats qui ont conduit à l'adoption de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique en 2003.

Par la suite, Evert Lindquist a repris la discussion sur la fonction publique, un endroit où faire carrière dans un essai publié en 2002 sous le titre: «Government Restructuring and Career Public Service: Do We Need a New Cosmology?». Il a accepté le cadre de Kernaghan et a souligné que les principes sont reflétés dans les institutions de la fonction publique en Australie et au Royaume-Uni. Il a également fait remarquer que les principes de la fonction publique où l'on fait carrière «sont enchâssés dans une toile plus large de concepts reliés entre eux se rapportant à un gouvernement responsable, parlementaire et contemporain [traduction] »¹⁸. Il a ajouté aux principes de Kernaghan les «éléments de la fonction publique où faire carrière» suivants - des carrières à vie, une fonction publique unique, l'obligation de rendre compte aux ministres, l'anonymat, la transparence, le contrôle par le Parlement, la négociation collective et une fonction publique représentative ¹⁹. Lindquist a souligné aussi l'importance de plusieurs valeurs qui façonnent les fonctions publiques modernes où faire carrière, notamment la représentativité, la transparence, l'adaptabilité et la réceptivité ainsi que le perfectionnement professionnel.

Nous verrons que plusieurs éléments et valeurs désignés par Lindquist sont au centre des discussions contemporaines sur l'importance du mérite. À part les répercussions de longue date des considérations sur le mérite concernant la neutralité politique et une fonction publique où faire carrière, il faut souligner l'émergence plus récente d'un besoin d'équilibrer le mérite avec la représentativité. Il s'agit là d'un élément particulièrement important dans les discussions sur le mérite au Canada à cause des pressions qui s'exercent pour créer une fonction publique fédérale qui est non seulement représentative de critères tels que la religion, le sexe et l'origine ethnique, mais qui tient compte aussi de la diversité régionale et linguistique du pays.

Ken Rasmussen examine l'importance du mérite dans un document présenté dans le cadre d'une conférence tenue en 2007, sous le titre: «The Biography of a Concept: The Origins of Merit in Canada »²⁰. M. Rasmussen conçoit le mérite comme un élément potentiellement central de l'institution de la fonction publique et de la profession de fonctionnaire. Il souligne que durant la période antérieure à 1918, les principaux défenseurs d'une fonction publique basée sur le mérite recherchaient un type de mérite existant en soi - une notion du mérite perçu comme un idéal qui «incorporait une éthique beaucoup plus large du service, du devoir et de la responsabilité professionnelle pour l'intérêt public [traduction] »²¹. Ce que le Canada a eu, cependant, était un type de mérite instrumental sous la forme d'un système de structures et de procédures qui diffère considérablement de l'idéal. Rasmussen soutient que le mérite «doit représenter et énoncer avec précision les valeurs qui animent la fonction publique et qui font d'elle une organisation unique avec des buts et des ambitions distincts [traduction] ²².

Patricia Wallace Ingraham, dans son récent examen de l'état du mérite dans le gouvernement fédéral américain, avance un argument semblable. Elle décrit le principe du mérite comme un idéal du mérite et fait la distinction entre l'idéal et le système du mérite. Elle soutient fermement que «le mérite est une valeur». Le mérite «est relié aux valeurs, aux aspirations et à l'éthique, au rôle approprié de la fonction publique dans une démocratie, et, par conséquent, à la gouvernance dans une société démocratique[traduction] ²³.

1.5 L'évolution du mérite

Même s'il y a de nombreuses étapes dans l'histoire du mérite au sein de la fonction publique fédérale, certains événements représentent des étapes majeures dans son interprétation et son application. Quatre événements sont particulièrement importants - la Loi sur le service civil de 1918, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 1967, la Loi sur la réforme de la fonction publique de 1992 et la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 2003. Chacun de ces événements marque un point culminant dans les progrès accomplis durant une certaine période de l'évolution du concept et de la pratique du mérite qui a eu lieu après la Confédération. Nous commençons en faisant brièvement référence aux considérations sur le mérite durant la période antérieure à la Confédération.

1.5.1 Les années antérieures à la Confédération jusqu'en 1866

L'index du livre de J.E. Hodgett sur l'évolution de la fonction publique avant la Confédération (1841-1867) ²⁴ ne contient aucune entrée sur le mérite. Toutefois, l'index contient plusieurs références au favoritisme - un ennemi puissant et tenace du mérite. Les nominations à la fonction publique durant la période antérieure à la Confédération étaient en grande partie basées sur le favoritisme. En effet, Gordon Stewart affirme qu'en 1828 le favoritisme «occupait la première place dans la politique canadienne[traduction] »²⁵. Et Jeffrey Simpson, dans son histoire du favoritisme au Canada, souligne la prolifération étonnante des nominations dues au favoritisme dans toutes les décisions du gouvernement, quelle que soit leur importance, en 1850 ²⁶. Hodgetts a décelé quelques signes de considérations sur le mérite dans la dotation de la fonction publique, dès 1857. Avant cette date, on a adopté pour la forme le principe des simples examens d'admission, et les efforts déployés par des professions comme le génie ou l'arpentage pour améliorer leurs normes ont augmenté le rendement des professionnels qui se sont joints à l'effectif de la fonction publique ²⁷. Néanmoins, au moment de la Confédération, les nominations à la fonction publique étaient, en très grande partie, des nominations partisanes.

1.5.2 La période postérieure à la Confédération jusqu'en 1919

Le favoritisme répandu s'est poursuivi dans la politique et dans la fonction publique du nouveau pays. En réalité, le favoritisme a été le thème central dans l'évolution de l'administration publique canadienne au cours des cinquante années qui ont suivi. C'est l'histoire captivante du triomphe éventuel du mérite, de l'efficacité et de l'impartialité politique sur le favoritisme et la corruption. L'histoire est racontée en détail (principalement depuis 1908) dans le livre de Hodgetts et coll. intitulé Histoire d'une institution mentionné auparavant. L'histoire est également racontée en partie ou de manière plus succincte dans The Principle of Official Independence et The Civil Service of Canada de R. MacGregor Dawson, dans The Biography of a Concept de KenRasmussen, dans The Government Generation de Doug Owram, dans So-Called Experts d'Alasdair Robert, dans Spoils of Power de Jeffrey Simpson et dans The Origins of Canadian Politics de Gordon Stewart (voir la bibliographie annotée dans l'annexe A).

Ces livres documentent sur la foi de documents les succès et les échecs, les progrès et les désappointements survenus dans l'évolution graduelle vers une fonction publique basée sur le mérite. Ils décrivent les progrès accomplis, les petits comme les grands. Par exemple, immédiatement après la Confédération, la Loi sur le service civil du Canada de 1868 divisait la fonction publique en deux secteurs: le service intérieur (à l'intérieur d'Ottawa) et le service extérieur (à l'extérieur d'Ottawa). Bien que le Cabinet ait conservé le pouvoir de faire des nominations dans le service extérieur, une Conseil du service civil composée de sous-ministres s'est vu conférer le modeste pouvoir d'examiner les candidats et les candidates qui étaient nommés par les ministres du Cabinet. Les examens étaient en grande partie volontaires, et consistaient en de simples examens d'admission qui «réussissaient à n'exclure rien de la fonction publique, à l'exception de l'ignorance [traduction] ».²⁸

La Commission royale sur le service civil (Commission Langton, 1868-1870) a été la première d'une suite de commissions royales établies durant cette période. Cette commission ne s'est pas concentrée sur le problème du favoritisme; de plus, elle n'a pas recommandé que les nominations soient basées sur le mérite, déterminé par concours. Ensuite, le Comité spécial de la Chambre des communes sur le service civil de 1877 a été mis sur pied. Il était présidé par George Elliot Casey, un défenseur acharné de la fonction publique professionnelle en général et des concours en particulier. Les recommandations du comité pour créer une commission du service civil indépendante et pour effectuer des nominations basées sur le mérite n'ont pas été mises à exécution.

Une deuxième Commission royale sur le service civil (la Commission McInnes, 1880-1881) a recommandé la création d'un Conseil des commissaires du service civil indépendant de toute influence partisane. Et la réponse du gouvernement en 1882 a été de créer une nouvelle Loi sur le service civil établissant une Commission des examinateurs, composée de trois personnes, qui s'est vu confier le pouvoir de tenir deux fois par année de simples examens d'admission ou d'élimination (réussite ou échec) en vue des nominations et des promotions. Les ministres ont continué de faire des nominations parmi les candidats et les candidates qualifiés.

Une troisième Commission royale sur le service civil (la Commission Haque, 1891) a proposé l'établissement d'une Commission du service civil pour promouvoir les nominations basées sur le mérite, en partie en utilisant un concours public plutôt que le simple examen d'admission. Toutefois, la Commission des examinateurs a été gardée et le favoritisme politique est demeuré un ennemi omniprésent et tenace du mérite.

Une réalisation importante dans la lutte contre le favoritisme a découlé des recommandations d'une quatrième Commission royale sur le service civil (la Commission Courteney, 1907-1908). La Loi de 1908 modifiant la Loi sur le service civil a créé une Commission du service civil indépendante, constituée de deux membres pour administrer les examens de concours concernant pratiquement toutes les nominations dans le service intérieur. Les candidats et les candidates proposées en vue d'une promotion par les ministres ou les sous-ministres devaient avoir un certificat de qualification décerné par la Commission. L'exigence voulant que les fonctionnaires s'abstiennent de participer à des activités politiques partisanes et de tenter d'influencer la Commission fut une innovation remarquable.

Le pouvoir persistant du favoritisme politique était évident dans le service extérieur qui représentait environ quatre-vingts pour cent du total de l'emploi dans la fonction publique et qui connaissait un taux de roulement important de fonctionnaires avec chaque changement de gouvernement. En 1912, le Rapport Murray sur l'Organisation du service public du Canada a recommandé que la distinction entre le service intérieur et le service extérieur soit éliminée, que les nominations et les promotions soient uniquement fondées sur le mérite et qu'un régime de pensions de retraite soit adopté afin d'attirer et de maintenir en poste les fonctionnaires de bonne qualité.

La Loi de 1918 sur le service civil ²⁹ (modifié en 1919 ³⁰) a sonné le glas du favoritisme politique généralisé qui avait persisté pendant un demi-siècle après l'instauration de la Confédération canadienne. Le Rapport de 1917-1918 de la Commission du service civil avait souligné que les deux éléments centraux du système du mérite étaient la sélection et la nomination «… d'individus… sans aucun égard pour leur partisanerie, leur religion ou leur influence des aspirants» et l'application des «méthodes scientifiques d'emploi pour maintenir l'efficacité des employés choisis, après leur entrée dans le service »³¹. Par conséquent, en ce qui concerne les valeurs de la fonction publique, l'importance à la fin de cette première période postérieure à la Confédération était accordée à la valeur démocratique de la neutralité politique et à la valeur professionnelle de l'efficacité.

Dans ce contexte, il est nécessaire de mentionner la monographie d'Alasdair Roberts intitulé So-Called Experts: How American Consultants Remade the Canadian Civil Service, 1918-21. Roberts relève deux affirmations erronées au sujet de cette période de 1918-1919, faites par certains critiques du projet de loi C-26 - Loi sur la réforme de la fonction publique du Canada qui est entrée en vigueur en 1992. Dans le premier cas, les critiques affirmaient à tort qu'il n'y avait pas eu de Commission du service civil ni de Loi sur le service civil avant 1919. Dans le second cas, ils prétendaient que la motivation qui avait entraîné les réformes de 1918-1919 était principalement le favoritisme bureaucratique répandu. Roberts allègue que les réformes étaient pratiquement conçues uniquement pour remédier au favoritisme politique «qui était généralement considéré comme un délit moral [traduction] »³².

Hodgetts et coll. ont fait remarquer que la Loi sur le service civil n'a pas prévu une définition précise du principe du mérite. Ce que la Loi contient au lieu de cela, c'est une description statutaire des mécanismes du régime selon le mérite, le principe étant considéré comme allant de soi ³³.

1.5.3 1920-1967 - Équilibre entre le mérite et l'efficacité

La monographie de Roberts porte principalement sur les conséquences négatives et à long terme sur l'efficacité administrative des contrôles centralisés et rigoureux appliqués dans les ministères et accordés à la Commission du service civil par la législation de 1918-1919. Une préoccupation particulièrement importante concernait le pouvoir de la Commission de classifier les emplois de la fonction publique. Roberts cite Adam Shortt, un ancien membre de la Commission et un défenseur respecté de la réforme, qui s'était plaint de ce que le service public était maintenant sous la dépendance d'un «système corrompu, également préjudiciable à l'efficacité et au mérite [traduction] »³⁴. La Commission royale sur les services techniques et professionnels de 1930 (Commission Beatty), la Commission royale sur les classifications administratives de 1946 (Commission Gordon) et la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement de 1961(Commission Glassco) ont toutes fait écho aux critiques de Shortt. Le rapport Glassco soulignait que le système de contrôle qui durait depuis longtemps «demeurait sensiblement le même» et que, même s'il pouvait empêcher la résurgence du favoritisme, il était «coûteux, décourageant et improductif [traduction] »³⁵. La Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité de 1979 (Commission Lambert) a fait état de plaintes concernant les contrôles centralisés et rigoureux, appliqués dans les ministères de la fonction publique, et ce, jusque dans les années1990, selon le rapport Fonction publique 2000.

En 1918, outre sa responsabilité à l'égard de la classification, la Commission du service civil a obtenu les pouvoirs en matière de concours d'admission, du favoritisme politique et des préférences spéciales. En ce qui concerne la question du mérite plus particulièrement, la Commission s'est vu confier la responsabilité de veiller à ce que les nominations soient faites à la suite de concours. Antérieurement, la Commission avait seulement le pouvoir d'éliminer à la présélection les candidats et les candidates non qualifiés pour le service intérieur. Elle avait maintenant le pouvoir de tenir un concours public pour tous les postes, tant dans le service intérieur que dans le service extérieur. Enfin, la Commission a été chargée des promotions, des mutations et des renvois.

La Loi sur le service civil de 1918 stipulait qu'il est «interdit aux fonctionnaires «…de participer à un travail de partisan lié à une élection […] ou de faire une contribution en argent à des partis politiques, de recevoir de l'argent de ceux-ci ou de se livrer à toute autre activité financière pour ceux-ci». Les infractions étaient punissables par renvoi. Cette restriction touchant les activités politiques partisanes est demeurée en grande partie inchangée jusqu'à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 1967.

La Loi de 1918 donnait également à la Commission le pouvoir d'accorder un traitement préférentiel dans les nominations et les promotions à des groupes particuliers de personnes, notamment les anciens combattants, les résidents locaux et les personnes qui occupaient ou avaient occupé un poste dans le service public. Le traitement spécial accordé aux militaires revenant au pays était une façon d'apprécier leur contribution à la défense du Canada et de reconnaître les possibilités de s'instruire et de recevoir une formation dont ils avaient été privés et qui leur auraient permis d'être plus qualifiés pour postuler à un emploi dans la fonction publique. Cette préférence spéciale accordée aux militaires annonçait déjà, quoique de façon modeste, la question de l'égalité des chances (ou de l'action affirmative) concernant les nominations à la fonction publique; laquelle est devenue plus tard une préoccupation tellement fondamentale dans la gestion des ressources humaines. Il convient de noter que la Loi ne prévoyait aucune disposition spéciale pour assurer la représentation adéquate d'autres groupes dans la fonction publique, notamment celle des francophones et des femmes. Ni le bilinguisme ni le sexe n'était un élément du mérite à cette époque.

En ce qui a trait à la période de 1920 à 1967, plusieurs événements touchant le mérite directement ou indirectement sont enregistrés dans la littérature érudite, particulièrement dans les publications de Hodgetts et coll. Au début des années 1920, certains politiciens ont essayé de rétablir le favoritisme politique et des hauts fonctionnaires ont cherché à décentraliser le pouvoir de gestion, en le retirant à la Commission du service civil pour le confier aux ministères. L'appui solide de la Commission à un régime de pension de retraite a conduit à la Loi sur la pension de la Fonction publique de 1924, laquelle prévoyait des prestations de retraite plus avantageuses que dans tout autre régime du secteur privé et qui était considérée par la Commission comme un élément clé du système du mérite. Dans la même année, le Comité sénatorial spécial (le Comité Béique) sur le service civil a souligné l'importance du principe du mérite et a déclaré qu'il approuvait le travail de réorganisation du service civil entrepris par la Commission.

Hodgetts et coll. ont conclu que pendant les années vingt, le favoritisme fut éliminé en majeure partie³⁶, mais l'historien H.M.Clokie a démontré qu'il persistait encore en 1944 lorsqu'il déclare que le Canada ne s'est pas «libéré complètement du favoritisme dans le processus de nomination, lequel tend à paralyser tous les efforts pour parvenir à un système du mérite qui soit sain [traduction] ³⁷.

Cette période a été témoin du débat houleux qui s'est poursuivi au 21e siècle au sujet du partage adéquat des responsabilités entre la Commission du service civil et le Conseil du Trésor (et son Secrétariat). Même si les pouvoirs des deux organisations ont augmenté durant la Seconde Guerre mondiale, le contrôle du Conseil du Trésor sur la politique du personnel s'est accru considérablement. Le rôle de la Commission est devenu moins celui d'un organisme de contrôle et plus celui d'un organisme de service. La Commission royale sur les classifications administratives du service public (Commission Gordon) de 1946 a indiqué que le partage des responsabilités était la principale faiblesse de la direction centrale et du contrôle central du service public. Elle a recommandé que les pouvoirs accordés à la Commission par la Loi sur le service civil de 1918 soient exercés par le Conseil du Trésor afin que la Commission puisse se concentrer sur la tâche extrêmement importante du recrutement «en fonction du mérite». Le gouvernement n'a pas donné suite à cette recommandation - et le débat a continué.

La Loi sur la gestion des finances publiques de 1951 a renforcé la position du Conseil du Trésor en lui accordant un pouvoir prévu par la loi sur les nombreux pouvoirs qu'il avait graduellement accumulés depuis le début des années 1930. Le Conseil du Trésor a été expressément autorisé «à exercer un ou tous les pouvoirs, à l'exception du pouvoir de nomination, conférés au gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur le service civil [traduction]».

Ensuite, nous avons eu le rapport de 1958 de la Commission du service civil sur l'administration du personnel dans le service public ³⁸, généralement connu sous le nom du rapport Heeney, du nom du président de la Commission, Arnold Heeney. En se fondant sur un examen historique de l'administration du personnel dans le service public fédéral, la Commission Heeney a conclu que le système de carrière établi par la Loi sur le service civil de 1918 avait considérablement amélioré l'efficacité et le moral du service et l'avait protégé contre un retour de l'inefficacité et du favoritisme politique de la période antérieure à 1918. La Commission a également conclu, toutefois, que la Loi appliquait des contrôles excessivement centralisés et que la taille, la portée et la nature du service public avaient changé considérablement au cours des quarante années postérieures à 1918. Contrairement à Alasdair Roberts qui avait minimisé, comme nous l'avons mentionné précédemment, l'étendue du favoritisme bureaucratique avant 1918, la Commission Heeney a souligné qu'on oublie trop souvent qu'il était nécessaire à cette époque non seulement d'éliminer le favoritisme politique, mais aussi de libérer le service public «du népotisme, de la complaisance envers des favoris incompétents, de l'octroi de promotions contre valeur et des abus semblables [traduction] »³⁹. La Commission a soutenu que le succès de la Loi qui permettait de surveiller ces deux formes d'abus dépendait «de la préservation des mesures de protection légales essentielles du principe du mérite. Durant la même période, dans les conditions sociales et économiques très différentes [d'aujourd'hui], il est devenu évident qu'un système du mérite monolithique n'est pas suffisant en lui-même [traduction] »⁴⁰.

Le Rapport Heeney a envisagé un rôle clair, exclusif et indépendant pour la Commission du service civil dans la gestion du système du mérite, avec la responsabilité permanente du recrutement, des nominations et des promotions. Sa description du système du mérite est très semblable à la définition du principe du mérite de Dowdell que nous avons mentionnée précédemment. Le système du mérite a été décrit comme un système «en vertu duquel les nominations sont faites à la suite d'une détermination objective du mérite relatif des candidats qualifiés, en vertu duquel tous les Canadiens qualifiés ont la possibilité d'être pris en considération pour une nomination, et en vertu duquel les fonctions exécutées sont rémunérées équitablement [traduction] ⁴¹. Par ailleurs, le rapport soulignait qu'il était nécessaire de prendre des mesures pour répondre d'une manière plus rapide, plus souple et plus simple aux besoins administratifs des ministères sans porter préjudice au principe du mérite ⁴². Par conséquent, le principe du mérite n'était pas perçu, comme il l'avait été depuis 1918, dans un sens absolu, mais plutôt comme un concept qui devrait être mis en application en tenant compte de considérations opposées comme l'efficacité. À part la question du mérite, la principale proposition du rapport Heeney était que la Commission du service civil serve d'arbitre indépendant dans le règlement de questions liées aux relations de travail, comme la détermination du salaire. Cette proposition n'a pas été adoptée par le gouvernement en place et a été clairement rejetée par la nouvelle Loi sur le service civil de 1961.

Toutefois, la nouvelle Loi a mis en vigueur plusieurs propositions du Rapport Heeney. Elle a conservé le statut indépendant de la Commission du service civil et les principaux éléments du système du mérite. La Commission a conservé son pouvoir sur la classification, et sa capacité de protéger le mérite a été renforcée lorsqu'on lui a accordé le pouvoir d'entendre les appels des fonctionnaires concernant non seulement les promotions, mais aussi les rétrogradations, les mutations et les congédiements. En plus de ces droits d'appel, les fonctionnaires ont eu le droit, par l'entremise de leurs associations du personnel, d'être consultés sur des questions liées à la rémunération et aux conditions d'emploi.

La Loi sur le service public de 1961 a été rapidement dépassée par les délibérations et les recommandations de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Commission Glassco), qui a été nommée en 1960 et qui a présenté son rapport en 1962. Cette commission d'enquête importante a été chargée de recommander les changements qui permettraient d'assurer l'efficacité et l'amélioration des services publics tout en réalisant des économies⁴³.

La Commission a considéré que la Loi de 1961 ne parvenait aucunement à résoudre les problèmes de la gestion du personnel du service public. Après avoir fait la distinction entre le principe du mérite et le système du mérite dont nous avons parlé précédemment dans la présente étude, la Commission a allégué ce qui suit:

Le système du mérite..., dans la réalité, ce système empêche souvent que ce but soit atteint. En son nom sont tolérées un grand nombre de pratiques absurdes. Devenu une fin en lui-même, le système prend droit de priorité sur la tâche à accomplir. Que de fois il est arrivé qu'en cherchant à obtenir «le meilleur homme» on se soit heurté à de tels retards qu'on a en quelque sorte perdu d'avance celui qu'on cherchait au bénéfice d'un employeur plus expéditif. Il est assez paradoxal qu'un régime destiné à améliorer l'administration en mettant les nominations à l'abri d'influences inadmissibles finisse par coûter si cher dans la pratique ⁴⁴.

Des critiques semblables ont visé les contrôles excessifs de la Commission du service civil dans des domaines comme les promotions et les mutations, la formation et le perfectionnement, et la classification.

Leslie Barnes dans son livre intitulé The Personnel Function in the Federal Public Service of Canada affirme que la Commission Glassco a été probablement «…responsable d'un plus grand nombre de changements importants dans la fonction du personnel du service civil que tout autre événement depuis la Confédération, à l'exception peut-être de l'établissement de la CSC moderne en 1918 [traduction] »⁴⁵. Parmi les recommandations de la Commission Glassco touchant le mérite, il y avait la proposition selon laquelle les ministères devraient avoir le pouvoir de recruter leurs propres fonctionnaires pour les postes de haute direction, les postes administratifs et les postes techniques, tandis que la Commission du service civil s'occuperait du recrutement pour les postes subalternes et certifierait toutes les nominations initiales au service public. La plupart des fonctions de gestion de la Commission seraient transférées à une nouvelle Division du personnel dans le Conseil du Trésor ou aux ministères.

Ces recommandations ont conduit à une réforme massive dans le système du personnel fédéral, notamment par l'entremise de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) de 1967, des modifications apportées à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP). Cette dernière loi a établi un régime de convention collective pour la fonction publique. La LEFP a établi clairement la Commission du service civil (qui est devenue la Commission de la fonction publique) en tant qu'organisme central de dotation du gouvernement, tandis que la LGFP a établi clairement le Secrétariat du Conseil du Trésor en tant qu'organisme central de gestion ayant le pouvoir de gestion du personnel, y compris la détermination des conditions d'emploi.

Les changements entraînés par la LEFP ont eu une influence particulièrement importante sur le mérite. L'article 10 de la LEFP stipulait ce qui suit:

Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique doivent se faire sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission et doivent se faire par la Commission suite à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique.

De plus, l'article 12 de la Loi stipulait qu'en déterminant le principe de l'évaluation du mérite, la Commission pourrait «édicter des normes de sélection touchant à l'instruction, aux connaissances, à l'expérience, à la langue, au lieu de résidence ou à tout autre titre ou qualité» que la Commission jugeait «nécessaire ou souhaitable… du fait de la nature des fonctions à exécuter».

Il convient de noter l'interprétation modifiée du mérite qui découle de ces articles. La Commission a été autorisée non seulement à déterminer la signification précise du mérite, mais aussi à faire des nominations en utilisant d'autres moyens que le processus de concours. Cela a permis à la Commission d'adopter des approches modernes de la sélection comme les programmes de dotation continue. La Commission a été également autorisée à entendre les appels interjetés par les fonctionnaires concernant des questions comme les promotions, les rétrogradations et les renvois.

Durant la période de 1920 à 1967, l'évolution du mérite a continué d'être influencée principalement par les valeurs de la fonction publique, à savoir la neutralité politique et l'efficacité. Le nombre de nominations partisanes a diminué énormément, en partie grâce au maintien de restrictions sévères apportées à la participation des fonctionnaires à des activités politiques partisanes. L'efficacité a été améliorée grâce à des nominations basées sur le mérite plutôt que sur la partisannerie et grâce à des mesures de contrôle centrales rigoureuses appliquées aux ministères dans le secteur de la gestion du personnel. Toutefois, avec le temps, la tension entre le mérite et l'efficacité est devenue plus évidente. On a allégué de plus en plus au cours de cette période que l'efficacité avait été réduite plutôt qu'améliorée par cet aspect du système du mérite qui comportait l'application de mesures de contrôle centrales aux ministères par la CFP et le Conseil du Trésor. De plus, au cours de cette période, l'importance d'autres valeurs de la fonction publique, particulièrement la représentativité, a commencé à augmenter.

1.5.4 1968-1992 - Équilibre entre le mérite et les autres valeurs de la fonction publique

Aucun auteur n'a suivi les traces de Hodgetts et de ses collègues pour ce qui est d'effectuer un examen détaillé de l'évolution du mérite depuis 1967. Le reste de l'histoire se retrouve ici et là, dans différents travaux universitaires et dans des rapports du gouvernement.

Le thème de la représentativité - et son lien complexe avec le mérite est apparu au début de cette période. La longue histoire de la bureaucratie représentative, de l'action affirmative, de l'équité en matière d'emploi et de la gestion de la diversité dans la fonction publique fédérale ne peut pas être racontée dans le cadre de la présente étude. Nous devons toutefois souligner les changements qui ont eu lieu durant cette période et qui reflètent les tensions survenues entre certaines valeurs de la fonction publique telles la représentativité, la réceptivité, la justice, l'équité, l'efficience et l'efficacité. Ce sujet a commencé à susciter de l'intérêt à la fin des années 1960 et des années 1970, lorsque de solides éléments de preuve ont montré à quel point les francophones et les femmes étaient sous-représentés dans la fonction publique. Par la suite, les Autochtones, les membres des minorités visibles et les personnes handicapées ont été ajoutés à la liste des groupes désavantagés.

Depuis lors, la représentativité est demeurée un thème important dans les discussions sur le mérite parce qu'elle se trouve au cœur de la question relative à la distinction entre le principe du mérite et le système du mérite dont nous avons parlé précédemment dans la présente étude. Dès 1978, la CFP a souligné que les «… politiques du mérite… devraient continuer à permettre le recrutement et l'avancement selon les mérites de chacun, mais tenir compte des impératifs que comportent les autres principes… »⁴⁶. Les autres principes mentionnés sont l'efficience et l'efficacité, la sensibilité et l'adaptabilité, l'égalité des chances et l'équité. Le rapport D'Avignon de 1979 décrit ci-après soulève le même point.

Les résultats de deux enquêtes majeures dont les rapports ont été présentés à la fin des années 1970, ont eu une incidence importante sur la gestion du personnel en général et sur le mérite en particulier. La première enquête a été la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité (Commission Lambert) qui a été créée en mars 1976 et qui a présenté son rapport en mars 1979. Cette Commission a recommandé que la CFP relève directement du Parlement en ce qui concerne la responsabilité qui lui incombait de protéger les nominations au mérite, mais que le Conseil du Trésor (dont l'appellation devrait être remplacée par celle de Conseil de direction) conserve l'entière responsabilité de la dotation.

La deuxième enquête menée par le Comité spécial de l‘examen de la gestion du personnel et du principe du mérite (Comité D'Avignon) de 1979 nommé en décembre1977, a présenté son rapport en septembre 1979. Comme la Commission Lambert, le Comité D'Avignon a indiqué qu'il préférait que la gestion du personnel soit sous la direction d'un organisme unique (le Conseil du Trésor) et que la principale fonction de la CFP consiste à rendre compte au Parlement de la protection qu'elle accordait au principe du mérite. Le Comité a également abordé la question que nous avons mentionnée ci-dessus et qui consiste à concilier le principe du mérite avec les autres principes. Il a allégué ce qui suit: «Si la Fonction publique veut attirer les compétences dont elle a besoin, les lois doivent permettre la sélection en fonction d'autres critères que l'aptitude d'une personne à répondre, sans plus, aux exigences d'un ensemble précis de fonctions »⁴⁷. Le principe du mérite devait être équilibré avec d'autres principes (ou valeurs) comme l'efficience, l'efficacité, la représentativité et l'équité.

Par conséquent, à la fin des années 1970, on reconnaissait de plus en plus que le principe du mérite devait être interprété et appliqué en fonction de certaines valeurs qui sous-tendaient le système du mérite. En fait, les valeurs sont devenues par la suite une caractéristique omniprésente non seulement dans la gestion des ressources humaines en général et du mérite en particulier, mais également dans l'ensemble de la fonction publique. Le Comité D'Avignon a exprimé l'importance globale des valeurs dans la fonction publique lorsqu'il a demandé une «philosophie de la gestion» sous la forme d'un «…clair énoncé des principes qui traduisent les convictions, les valeurs et la manière de voir de ses dirigeants et qui étayent ses méthodes et ses systèmes de gestion ».⁴⁸

La référence aux valeurs est devenue un thème qui revenait sans cesse dans les discussions sur la signification du mérite. Il était manifestement présent dans le rapport du groupe de travail sur la Fonction publique 2000 (FP 2000) ⁴⁹, une enquête sur l'état de la fonction publique qui a été lancée en décembre 1989, présenté en décembre 1990. Le rapport (un livre blanc du gouvernement) demandait un changement dans la culture de la fonction publique basé sur un certain nombre de «valeurs simples et inchangées» qui ont caractérisé la fonction publique depuis le début des années 1900, à savoir la non-partisanerie, l'impartialité et le professionnalisme ⁵⁰. Le fait que le Parlement a interdit aux ministres toute ingérence politique dans le processus de nomination a été décrit comme une mesure fondamentale pour préserver le concept du mérite et asseoir les fondements du professionnalisme de la fonction publique.

Sept des dix groupes de travail de FP2000 ont traité de questions touchant la gestion des ressources humaines, dont la dotation, la classification, la rémunération et la formation. Dans ce livre blanc, le gouvernement a annoncé son intention de clarifier les responsabilités de la gestion des ressources humaines, avec la CFP agissant à titre d'agent du Parlement, pour préserver le principe du mérite et appuyer la direction chargée de déployer les ressources humaines mises à sa disposition par le Parlement. Le gouvernement a également proposé que l'on autorise les nominations à un poste ou à un niveau déterminé et que l'on introduise un système de mutations qui permettrait aux gestionnaires de muter plus facilement les employés à un poste au même niveau.

Cette proposition relative aux mutations a été intégrée à la Loi sur la réforme de la fonction publique de 1992 qui modifiait la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. La Commission de la fonction publique a reçu le pouvoir de fixer des normes de compétence pour les mutations et les promotions, qui serviront de base pour évaluer le mérite individuel (les qualifications d'un candidat ou d'une candidate mesurées par rapport à ces normes) au lieu d'évaluer, comme on le faisait précédemment, le mérite relatif (les qualifications comparées à celles des autres candidats et candidates). Même si cette modification a été conçue principalement pour améliorer l'efficacité, elle signalait un changement important dans l'interprétation traditionnelle du mérite et annonçait déjà les réformes du mérite contenues dans la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 2003.

1.5.5 1993-2003 - Vers une nouvelle signification du mérite

Au milieu des années 1990, l'essence du système du mérite a été exprimée en fonction de certaines valeurs de la fonction publique. La CFP a soutenu ce qui suit:

Dans la fonction publique, les nominations et les promotions sont fonction du mérite. C'est-à-dire que les connaissances, l'expérience, les capacités et les qualités personnelles des candidats sont évaluées par rapport aux exigences du poste. C'est dire également que la personne qui répond le mieux aux qualités exigées (mérite relatif) ou la personne qui répond aux qualités exigées d'après une norme de compétence (mérite individuel) est retenue, et aussi que les fonctionnaires et les personnes qui cherchent à obtenir un emploi dans la fonction publique sont traités avec justice et équité. La fonction publique doit être très compétente, habitée du sens du professionnalisme et politiquement neutrelorsqu'elle conseille le gouvernement et fournit des services aux Canadiens. Elle doit également être représentative de la population qu'elle sert. Le système de dotation doit être simple à administrer, économique et suffisamment souple pour s'adapter à l'évolution des besoins opérationnels ; il doit s'inspirer des valeurs (justice, équité et transparence) ... ⁵¹

À partir de la fin des années 1960 jusqu'au milieu des années 1990, le gouvernement a entrepris de plus en plus d'initiatives d'action affirmative / d'équité en matière d'emploi pour rendre la fonction publique plus représentative de certains groupes sous-représentés et, par le fait même, plus à l'image de la diversité de la société canadienne ⁵². Au milieu des années 1990, comme l'indique la citation ci-dessus, la représentativité était devenue un élément central du système du mérite. Les préférences accordées aux anciens combattants et à quelque autres groupes aux termes de la Loi sur le service civil de 1918 représentaient une tentative modeste en comparaison des efforts qui ont été déployés au cours des dernières années du siècle pour assurer un système du mérite plus juste, plus équitable et plus représentatif.

Un événement survenu au milieu des années 1990 a eu une répercussion à long terme importante sur le mérite. Il s'agit du rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (rapport Tait) de 1996 ⁵³. Le rapport a souligné le bien-fondé de réaffirmer la neutralité politique comme l'une des valeurs fondamentales de la fonction publique en raison de ses liens inextricables avec d'autres valeurs essentielles comme le mérite, la justice, l'équité, l'impartialité et le professionnalisme (p.26). De même que les autres rapports du gouvernement examinés dans la présente étude, le rapport Tait a souligné les inefficacités administratives résultant des efforts déployés pour protéger les nominations au mérite. Contrairement à ces autres rapports, toutefois, le rapport Tait a sonné l'alerte contre le favoritisme bureaucratique et politique et a souligné ce qui suit:

Il y a certainement moyen d'arriver à un compromis entre les procédures régulières qui protègent le «mérite», l'équité et la neutralité, d'une part et le besoin d'accélérer le processus ou la souplesse et la performance organisationnelle, d'autre part ...Au cours des vingt dernières années, le processus de nomination de la fonction publique a évolué d'une manière nettement discernable vers l'élargissement de la liberté d'action des gestionnaires. Nous ne disons pas qu'il s'agit là d'une tendance néfaste en elle-même. Nous pensons cependant que si de telles mesures vont trop loin et qu'il n'y a pas de moyens de protection appropriés, elles pourraient nuire à l'institution qu'elles cherchent à servir en créant l'impression, sinon la réalité, de favorisme bureaucratique.

Le rapport soulignait également de «continuer à accorder de l'importance à la neutralité et au mérite en tant que valeurs fondamentales grâce auxquelles les gens continueront à faire confiance à la fonction publique, en se disant qu'il s'agit d'une grande institution canadienne au service du bien commun ».⁵⁴ Quatre catégories de valeurs de la fonction publique ont été identifiées, le mérite faisant partie de la catégorie des valeurs «professionnelles» avec des valeurs comme l'efficacité et la compétence professionnelle.

À la fin des années 1990, l'objectif stratégique de la CFP était d'adopter un cadre du mérite basé sur les valeurs afin d'appuyer sa délégation importante des pouvoirs de dotation aux ministères. L'objectif du cadre était le suivant: Rallier les gestionnaires au système et [les amener] à se sentir responsables de leurs décisions en dotation - les gestionnaires seront davantage conscients que ces décisions déterminent si les nominations sont fondées sur le mérite afin que la fonction publique soit professionnelle, non partisane et représentative de notre société ⁵⁵. Par conséquent, la CFP avait l'intention de ne plus suivre une approche de la dotation basée sur les règles, mais plutôt une approche fondée sur les valeurs qui sous-tendent la fonction de dotation. En se basant sur le Rapport Tait et sur un Examen consultatif de la dotation, [la] CFP a défini trois valeurs liées aux résultats (impartialité politique, souplesse, compétence), trois valeurs liées au processus (justice, équité, transparence), et deux principes de gestion (flexibilité, capacité financière/efficience) qui sous-tendent une approche de dotation fondée sur les valeurs ⁵⁶.

En 2001, une publication du Comité consultatif de la Commission de la fonction publique (CCCFP) sur Le mérite dans la fonction publique ⁵⁷ a donné un bon aperçu du débat sans fin au sujet de la signification appropriée du mérite et au sujet des questions qui l'entourent, peu de temps avant l'adoption d'une nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Le rapport définit le mérite en fonction de trois valeurs, la justice, l'équité et la transparence.

Par justice, on entend objectivité et le fait de ne pas conférer à un candidat ou une candidate un avantage indu; l'équité c'est «assurer aux candidats et candidates éventuels un accès raisonnable aux possibilités de concours» et viser une plus grande représentativité; quant à la transparence, elle désigne la diffusion de résultats clairs et facilement explicables à toutes les personnes intéressées.

Étant donné l'histoire du mérite, il n'est pas surprenant de lire dans le rapport du CCCFP que le terme «mérite» suscite une certaine ambiguïté et a une signification différente pour chacun et chacune. De plus,

[bon] nombre de membres du groupe ont demandé une définition objective et mesurable du mérite, alors que d'autres étaient plus intéressés par une définition plus souple qui éviterait d'avoir à préciser des exceptions tout en étant suffisamment solide pour résister au temps. Il semble que les membres souhaitent une définition du mérite qui ne laisse place à aucune interprétation, plus particulièrement, par les tribunaux. La question de la subjectivité du mérite dans la prise de décisions a fait surface, p. ex. en ce qui a trait à la pondération et à l'évaluation des qualités personnelles, à l'établissement des qualités requises fondamentales. Néanmoins, on a demandé de promouvoir davantage le message que la subjectivité est partie intégrante du processus de prise de décisions, qu'on le veuille ou non.

Les nombreuses questions litigieuses relatives au mérite qui ont été cernées, ont été groupées en trois catégories: la législation (p. ex. la nécessité de mettre en place des mécanismes de recours appropriés); le processus (p. ex le besoin de mesurer et d'évaluer l'expérience); et les autres questions liées à la dotation (p. ex. des moyens plus efficaces et la volonté de traiter les situations lorsque les personnes ont des rendements insuffisants). Une solution possible à ces questions se trouvait dans une législation qui, en général, n'était pas prescriptive quant au processus, mais permettait la mise au point conjointe (par les syndicats et les gestionnaires) de processus de dotation et prévoyait certains mécanismes de résolution des situations d'impasse.

Un Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique nommé par le premier ministre en avril 2001 a été chargé de recommander une politique de gestion des ressources humaines moderne, ainsi qu'un cadre législatif et institutionnel, qui permettrait d'attirer, de perfectionner et de maintenir en poste des personnes très qualifiées, dont on a besoin en ce nouveau siècle. Les recommandations du groupe de travail ont conduit à la Loi sur la modernisation de la fonction publique de 2003. Cette Loi incluait une nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour remplacer la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique existante et pour régler les relations entre le gouvernement à titre d'employeur et les syndicats; des modifications à la Loi sur la gestion des finances publiques pour déléguer certains pouvoirs du Conseil du Trésor en matière de gestion des ressources humaines aux administrateurs généraux et aux administratrices générales et une nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP).

La LEFP donnait non seulement une définition du mérite; elle donnait aussi une définition qui s'éloignait considérablement de la définition traditionnelle. En vertu de la nouvelle Loi, une nomination est considérée comme étant fondée sur le mérite lorsque la Commission de la fonction publique ou le ou la gestionnaire délégué est convaincu que la personne à nommer possède les qualifications essentielles pour exercer les fonctions. La Commission ou le ou la gestionnaire délégué doit aussi tenir compte des éléments suivants:

• toutes les qualifications supplémentaires que l'administrateur général ou l'administratrice générale peut considérer comme un atout pour le travail à accomplir, ou pour l'organisation, actuellement ou dans l'avenir;
• toutes les exigences opérationnelles actuelles ou futures de l'organisation que l'administrateur général ou l'administratrice générale peut déterminer; et
• tous les besoins actuels ou futurs de l'organisation ou de la fonction publique.

Le concept du mérite exige maintenant que les candidats et les candidates soient évalués par rapport aux critères du mérite établis pour le poste, plutôt que par rapport aux autres candidats et candidates (mérite relatif), comme c'était le cas auparavant. Le préambule de la Loi accorde un statut égal au mérite et à la non-partisanerie comme étant des valeurs fondamentales à protéger dans les nominations à la fonction publique. Les autres valeurs mentionnées dans le Préambule sont l'excellence, la représentativité, l'intégrité, et des pratiques d'emploi justes et transparentes. La Loi confère à la Commission de la fonction publique le pouvoir d'établir des politiques pour s'assurer que les décisions en matière de nomination sont fondées sur d'excellents principes. La Commission a annoncé par la suite qu'en établissant la politique relative au mérite, elle exigera que les valeurs directrices en matière de nomination que sont la justice, la transparence, l'accessibilité et la représentativité aident les organisations dans le processus de nomination ⁵⁸. La Commission a également souligné que la valeur de l'accessibilité favorise la dualité linguistique, la représentativité des groupes désignés dans la Loi sur l'équité en matière d'emploi, et la diversité régionale et culturelle dans la fonction publique ⁵⁹.

2. Partie II - La dimension comparative

L'examen des options pour interpréter et appliquer le concept du mérite au Canada peut tirer profit de l'expérience acquise à cet égard dans d'autres pays. Historiquement, la pensée et la pratique canadiennes dans ce domaine ont été influencées en grande partie par les États-Unis et par des pays ayant des régimes de gouvernement britanniques, à savoir le Royaume-Uni et l'Australie et, à un degré moindre, la Nouvelle-Zélande. Cette partie de l'étude examine brièvement le traitement du mérite dans la fonction publique nationale de chacun de ces pays. Il convient de noter que la littérature érudite portant sur l'évolution et l'état actuel du mérite dans ces pays, sous la forme d'études par pays ou d'analyses comparatives, est rare.

Les fonctions publiques des quatres pays ont affronté des défis dans le domaine du mérite qui sont semblables à ceux du Canada. La tendance historique générale consiste à s'opposer aux malversations liées au favoritisme en adoptant des lois ou des structures, ou les deux, afin de promouvoir l'impartialité politique et l'efficacité. Au fil du temps, les mesures de contrôle centrales prises pour surveiller le favoritisme ont donné lieu à des inefficacités administratives qui doivent être corrigées et, de plus en plus, le mérite doit être appliqué non seulement en regard de l'impartialité politique et de l'efficacité, mais aussi d'autres valeurs comme la représentativité et la justice. Les valeurs liées à la poursuite du mérite sont semblables d'un pays à l'autre. Nous verrons que même si les défis au Canada et dans les autres pays ont été semblables, les réponses ont varié considérablement.

2.1 Australie

L'Australie a une publication à peu près équivalente à celle du Canada l'Histoire d'une institution. Il s'agit d'un livre écrit par Bob Minns, intitulé A History in Three Acts: Evolution of the Public Service Act 1999 ⁶⁰. Les trois «Acts» sont les lois de 1902, 1922 et 1999 sur la fonction publique. Toutefois, une autre législation qui a eu une répercussion importante sur le mérite - et sur la gestion des ressources humaines en général - a été la Public Service Reform Act (Loi sur la réforme de la fonction publique) de 1984. Cette loi énonçait clairement les principales composantes du principe du mérite afin de déterminer les politiques relatives au personnel, et interdisait le népotisme, le favoritisme et toute discrimination injustifiée. En ce qui a trait aux nominations au mérite, la Loi stipulait ce qui suit:

33. (1) Les pouvoirs conférés en vertu de la présente Loi concernant les nominations doivent être exercés conformément aux procédures qui font en sorte que, dans chaque cas où une nomination à la fonction publique doit être faite -

a) toute personne qui est admissible à une nomination à la fonction publique ait, dans la mesure où cela est matériellement possible, une possibilité raisonnable de se porter candidate, et

b) la nomination soit faite à la suite d'une évaluation de l'admissibilité relative du candidat à la nomination, compte tenu:

i) de la nature des fonctions que doit exécuter la personne nommée; et

ii) des capacités, des qualifications, de l'expérience et des autres qualités de chaque candidat qui sont applicables à l'exécution de ces fonctions. [traduction].

La similarité des questions et des valeurs australiennes avec celles du Canada apparaissait évidente dans la demande faite par le Groupe d'études de la Loi sur la fonction publique de 1995 de remplacer la Loi sur la fonction publique de 1922 par une nouvelle loi qui reposerait sur les principes et les valeurs qui soulignent l'aspect essentiel d'une fonction publique apolitique avec une dotation fondée sur le mérite, des normes élevées d'honnêteté et d'intégrité, solidement axée sur l'efficacité et les résultats, et la réceptivité et la responsabilité envers le gouvernement en place, tout en conservant une capacité de fournir des conseils de qualité et impartiauxc ⁶¹.

Une nouvelle loi - la Public Service Act (Loi sur la fonction publique) de 1999 - a reconnu l'importance des valeurs de la fonction publique, non seulement par rapport au mérite, mais aussi par rapport à la fonction publique en général. La Loi contient l'Énoncé des valeurs de la fonction publique australienne (FPA) (suivi d'un code de conduite connexe) qui établit l'examen du mérite dans une liste de quatorze autres valeurs. Le paragraphe (1) b) de l'énoncé stipule que «la fonction publique australienne est une fonction publique dans laquelle les décisions en matière d'emploi sont fondées sur le mérite» [traduction]. Plusieurs autres clauses sont indirectement reliées au mérite, dont les suivantes:

(a) la FPA est apolitique, elle exécute ses fonctions d'une manière impartiale et professionnelle; […]

(c) la FPA offre un milieu de travail qui est exempt de discrimination et qui reconnaît et utilise la diversité de la collectivité australienne qu'elle dessert; […]

(l) la FPA encourage l'équité en matière d'emploi;

(m) la FPA offre une possibilité raisonnable à tous les membres admissibles de la collectivité de postuler un emploi à la FPA;

(n) la FPA est une fonction publique où faire carrière afin d'améliorer l'efficacité et la cohésion du régime de gouvernement démocratique de l'Australie;

(o) la FPA offre un système juste concernant la révision des décisions qui sont prises relativement à ses fonctionnaires.

En outre, le paragraphe (2) stipule qu'une décision relative à une embauche ou à une promotion est fondée sur le mérite si:

a) une évaluation de l'admissibilité relative des candidats pour exercer les fonctions est effectuée, dans le cadre d'un processus de sélection par voie de concours; et

b) l'évaluation est basée sur la relation entre les qualités liées au travail des candidats et les qualités liées au travail véritablement requises pour exécuter les fonctions; et

c) l'évaluation porte principalement sur la capacité relative des candidats à atteindre les résultats liés aux fonctions; et

d) l'évaluation est la principale considération dans la prise de décision.

L'article 17 de la Loi conserve la prescription précédente sur le népotisme et le favoritisme; l'alinéa 10(1) c) sur les valeurs de la FPA confirme l'importance de la non-discrimination et de la diversité; et l'article 18 stipule que les chefs des organismes doivent élaborer un programme de diversité dans le milieu de travail, lequel met en application les valeurs de la FPA.

La contrepartie australienne de la Commission de la fonction publique du Canada est la Commission de la fonction publique et de la protection du mérite qui sert le commissaire à la fonction publique et qui fournit le soutien administratif au commissaire à la protection du mérite.

Le commissaire à la fonction publique a comme principale responsabilité de promouvoir les valeurs de la FPA, et ses responsabilités sont prévues dans la Loi et les politiques. Les responsabilités prévues par la Loi comprennent le dépôt d'un rapport annuel devant le Parlement sur l'état de la fonction publique. Ce rapport comporte une évaluation de la mesure dans laquelle les organismes gouvernementaux ont incorporé les valeurs de la FPA, et de la pertinence de leurs systèmes et procédures pour assurer la conformité avec le Code de conduite ⁶². L'une des responsabilités du commissaire consiste à promouvoir le principe du mérite et à en assurer le respect. En vertu de la Loi sur la fonction publique, le commissaire est tenu d'émettre des directives écrites ⁶³ sur chacune des valeurs de la FPA. Le chapitre 4 de ces directives contient des conseils détaillés sous la rubrique «Le mérite dans l'emploi». De plus, le rapport sur l'état de la fonction publique examine le rendement des organismes du gouvernement concernant chacune des valeurs, y compris le mérite. Ce rapport est une source d'information précieuse sur l'état du mérite dans la fonction publique fédérale, et contient notamment des données d'enquête sur la perception des fonctionnaires concernant l'état du mérite.

Contrairement au Canada, l'Australie a non seulement un commissaire à la fonction publique chargé de promouvoir le mérite, mais aussi un commissaire à la protection du mérite. En vertu de la Loi sur la fonction publique, le Bureau du commissaire à la protection du mérite fournit un examen externe indépendant des mesures prises à l'égard de chaque fonctionnaire de la FPA. Le commissaire à la protection du mérite est chargé de s'assurer que les organismes de la FPA favorisent un milieu de travail harmonieux. Le commissaire appuie également une exigence légale (comprise dans les valeurs de la FPA) selon laquelle les chefs des organismes doivent disposer d'un système juste pour réviser les décisions concernant leurs employés. Enfin, le commissaire appuie l'adhésion au Code de conduite de la FPA et il est chargé, en particulier, de promouvoir le respect des valeurs de la FPA au sein de l'effectif ⁶⁴.

Des mesures de protection sont prévues contre le favoritisme bureaucratique et le favoritisme politique. L'article 17 de la Loi stipule que les nominations doivent être exemptes de népotisme ou de favoritisme, et les directives du commissaire à la fonction publique expliquent cette exigence en détail.

Dans le rapport sur l'état de la fonction publique de 2006-2007, le commissaire à la fonction publique a résumé la signification actuelle du mérite et de la justice dans l'emploi à la FPA:

Le mérite dans la FPA signifie que les décisions en matière d'emploi doivent être fondées sur la capacité d'une personne à accomplir le travail, et que les décisions doivent être objectives, justes et exemptes de népotisme, de favoritisme et de discrimination injustifiée. En ce qui concerne l'emploi continu ou l'avancement professionnel, tous les membres admissibles de la collectivité doivent avoir une possibilité raisonnable de postuler un emploi, et une évaluation par voie de concours de l'admissibilité des candidats et des candidates pour exécuter les fonctions du poste doit être faite… Des procédures de sélection justes associées à l'application du mérite dans les décisions en matière d'emploi sont essentielles pour que la FPA attire et maintienne en poste le personnel efficient et efficace [Traduction] ⁶⁵.

Le mot de la fin est laissé à Bob Minns qui, dans son histoire du mérite dans la fonction publique de l'Australie, affirme ce qui suit:

La dotation fondée sur le mérite a été un principe fondamental de la fonction publique du Commonwealth lors de l'instauration de la Fédération. La compréhension et l'expression du mérite ont connu une importante évolution au cours de cette période intermédiaire de cent ans, mais ce principe demeure une caractéristique essentielle de la FPA à l'aube du 21e siècle [Traduction] ⁶⁶.

2.2 Royaume-Uni

Laissons encore la parole à Bob Minns pour introduire la présente section sur le mérite dans la fonction publique du Royaume-Uni. Il constate qu'il arrive encore souvent que l'on attribue la stabilité et l'intégrité de la fonction publique australienne à ses origines datant de l'époque des réformes du service civil britannique au 19e siècle. L'incidence particulière du rapport Northcote-Trevelyan qui condamnait fermement la corruption, le népotisme et le favoritisme, a contribué à renforcer la nécessité pour l'Australie de maintenir une fonction publique permanente où l'on fait carrière, et ce, à chacun des niveaux du Commonwealth, du gouvernement et du territoire, tout au long du 20esiècle ⁶⁷.

Au Royaume-Uni, ce célèbre rapport de 1854 a été suivi en 1855 par la création d'une Commission du service civil chargée d'examiner les qualifications des candidats et des candidates qui étaient habituellement nommés par les membres de la classe politique. En 1870, la plupart des ministères du gouvernement ont accepté l'embauche par voie de concours public de toutes les recrues du service civil. Durant les cinquante prochaines années (une période pratiquement identique à la première période de l'histoire du mérite au Canada), les pouvoirs de la Commission ont été graduellement étendus pour englober presque toutes les nominations à la fonction publique. En 1880, la dimension morale du mérite a été décrite dans des termes qui rappelaient l'aspiration canadienne à faire de la fonction publique un «honneur convoité», dont nous avons parlé précédemment. Dorman B. Eaton a allégué que dans une fonction publique fondée sur le mérite, les organismes gouvernementaux susciteraient un plus grand respect dans le public, et le gouvernement lui-même serait plus digne aux yeux de ceux qui considéraient qu'elle engendrait la servilité, tout en cherchant à obtenir les services des citoyens et des citoyennes les meilleurs et les plus compétents ⁶⁸.

Le rapport Northcote-Trevelyn avait recommandé que les valeurs et les principes fondamentaux de la fonction publique soient inscrits dans une loi. Toutefois, contrairement au Canada et à l'Australie, le Royaume-Uni n'a jamais adopté de loi sur la fonction publique afin de fournir une définition légale et la protection du mérite et des valeurs qui l'appuient. Le premier ministre, à titre de ministre du service civil, a exercé ses pouvoirs sur le service civil en vertu de la prérogative royale.

Par la suite, le 3 juillet 2007, après de nombreuses années de débats sur la question, le gouvernement a annoncé son intention d'adopter une loi afin d'y inscrire les valeurs et les principes fondamentaux du service civil et de donner à la Commission du service civil une base légale. Le projet de loi devait également conférer une réalité légale au principe historique de la nomination au mérite à la suite d'un concours juste et public ⁶⁹.

Actuellement, le Bureau des commissaires au service civil (Office of the Civil Service Commissioners -OCSC) est chargé de veiller à ce que les fonctionnaires soient recrutés sur la base du mérite, dans le cadre d'un concours public et juste (conformément au décret du conseil du service civil de 1995). Une autre organisation, le Bureau du commissaire aux nominations publiques, (Office of the Commissioner for Public Appointments - OCPA) est chargée de surveiller les processus qu'utilisent les ministres pour nommer des personnes aux conseils des organismes publics, de préparer des rapports et de donner des conseils à cet égard.

Les commissaires du service civil ne sont pas des fonctionnaires; ils sont nommés par la Couronne en vertu de la prérogative royale et sont indépendants des ministres. Ils publient un Recruitment Code (code de recrutement)qui contient les lignes directrices détaillées sur l'application du principe en vertu duquel les nominations doivent être faites sur la base du mérite. Toutefois, le code encourage les ministères et organismes à adopter une approche souple à l'égard des processus de sélection. Les commissaires vérifient la conformité avec ce code et examinent les plaintes concernant son application. De plus, ils sont chargés de surveiller le processus de sélection des haut fonctionnaires; de promouvoir les valeurs centrales du service civil contenues dans le Civil Service Code (Code du service civil) et d'examiner les appels interjetés en vertu de ce code. Les commissaires travaillent avec les ministères pour promouvoir le code; préparent des rapports sur les affaires qui font l'objet d'une plainte officielle en vertu du code; et assurent la liaison avec les agents désignés dans les ministères, lesquels sont chargés de donner un avis impartial aux fonctionnaires qui les consultent au sujet de leurs préoccupations relatives au Code.

Le Code du service civil(introduit pour la première fois en 1996 et remplacé par un nouveau code en 2006) fait partie des conditions d'emploi de tous les fonctionnaires. Il expose les valeurs centrales du service civil et les normes de comportement des fonctionnaires. Le mérite est clairement mentionné dès le début du Code et contient l'assertion suivante: En tant que fonctionnaire, votre nomination est basée sur le mérite, à la suite d'un concours public et juste, et en tant que tel, vous devez exécuter vos fonctions avec dévouement.. est nommé au mérite, à la suite d'un concours public et juste et, en tant que tel, il doit exécuter ses fonctions avec dévouement, en adhérant aux valeurs centrales du service civil, à savoir l'intégrité, l'honnêteté, l'objectivité et l'impartialité. [Traduction]

Le Code du recrutement interdit le népotisme ou le favoritisme bureaucratique et met l'accent sur les nominations basées sur le mérite, en exigeant en particulier que toutes les nominations soient au-dessus de tout soupçon de favoritisme. L'article 2.3 stipule que si des amis, des relations sociales ou d'affaires composent la majorité des candidats et des candidates à un poste, il est clairement impossible de défendre les procédures utilisées - même si le candidat ou la candidate nommé est parfaitement compétent.

2.3 États-Unis

Aux États-Unis, l'histoire du mérite est généralement associée à ses débuts, à des scandales et à l'inefficacité du «système des dépouilles». Ce système a pris la forme d'un favoritisme généralisé, marqué par la destitution massive de fonctionnaires après un changement de gouvernement et par leur remplacement par des partisans du parti politique victorieux. Comme au Canada, les efforts déployés pour réduire le favoritisme ont rencontré une résistance tenace. Après 1850, quelques mesures destinées à empêcher le favoritisme ont été prises graduellement, et en 1870, un appui politique et public important s'est fait sentir pour entamer une réforme d'envergure. Comme en Australie et un Nouvelle-Zélande, le service civil des États_Unis a été influencé par le rapport Northcote-Trevelyn de 1854. Douglas A. Brook mentionne que «les trois principes permanents de Northcote-Trevelyn, à savoir l'utilisation de concours pour l'admission, les promotions sont obtenues par le mérite et un système autonome sont également devenus les principes centraux dans le service civil des Etats-Unis mais aucun n'était plus important que le mérite». ⁷⁰

Par la suite, en 1881, le président James Garfield a été assassiné par une personne déçue dans sa quête d'un poste. L'indignation du public a contribué à l'adoption de la Civil Service Act (Loi sur le service civil) -la loi de Pendleton- de 1883, laquelle a établi une Commission du service civil et a marqué le début du système du mérite dans la fonction publique fédérale. Paul Van Riper, un éminent spécialiste américain de l'évolution de la fonction publique, a écrit que la loi avait introduit un système du mérite fondé sur des précédents britanniques, c'est-à-dire un système d'exigences en matière de service civil et une organisation basés sur 1) des examens de concours, 2) une sécurité relative de l'affectation, et 3) la neutralité politique. ⁷¹ De plus, le Bureau de la gestion du personnel des États-Unis (United States Office of Personnel Management - OPM), dans Biography of an Ideal déclare que les principes fondamentaux de la Loi qui n'ont pas changé en 120 ans, ont résisté à l'épreuve du temps et à la transition accomplie par les États-Unis qui sont passés d'une société de pionniers à l'une des sociétés les plus complexes au monde ⁷².

La Commission du service civil a continué de jouer un rôle central dans la gestion du mérite jusqu'en 1978 lorsque le Plan de réorganisation no 2 du Président élaboré en 1978 et la Civil Service Reform Act (Loi sur la réforme du service civil) ont aboli la Commission et réparti ses responsabilités entre le Conseil de protection des systèmes du mérite (Merit Systems Protection Board - MSPB), le Bureau du conseiller juridique spécial (Office of Special Counsel - OSC) et le Bureau de la gestion du personnel (Office of Personnel Management - OPM).

La principale responsabilité du Conseil de protection des systèmes du mérite (MSPB) est de s'assurer que les fonctionnaires fédéraux sont nommés et maintenus en poste en fonction du mérite. Le Conseil surveille les pratiques du gouvernement relatives à la gestion des ressources humaines en menant des études spéciales sur les systèmes du mérite; en prenant des décisions relatives à des accusations de malversations et à des appels liés à l'emploi contre les actions des organismes; et en ordonnant l'application de mesures disciplinaires contre un organisme de direction ou contre un ou une fonctionnaire. Le Conseil examine aussi certaines mesures du Bureau de la gestion du personnel (OPM) afin d'évaluer jusqu'à quel point ces mesures portent atteinte au principe du mérite.

En général, le Conseil n'entend pas et ne tranche pas les plaintes de discrimination - cette responsabilité incombe à la Commission de l'égalité des chances devant l'emploi (Equal Employment Opportunity Commission).

Le Bureau du conseiller juridique spécial (OSC) est un organisme indépendant de l'organe exécutif, chargé d'enquêter sur les allégations de pratiques de gestion du personnel interdites; de poursuivre les infractions aux lois, aux règles et aux règlements ayant trait à la fonction publique, et de faire exécuter les dispositions de la Hatch Act (Loi de Hatch) sur la partisanerie politique.

La responsabilité globale du Bureau de la gestion du personnel (OPM) consiste à s'assurer que le gouvernement fédéral ait un effectif civil efficace. Le Bureau poursuit cet objectif en fournissant au Président et aux organismes fédéraux des conseils sur le capital humain; en énonçant des politiques et en fournissant des produits et des services dans le domaine des ressources humaines; en assurant la conformité avec les principes du système du mérite et la protection contre des pratiques interdites dans la gestion du personnel et en tenant les organismes responsables de leurs pratiques touchant le capital humain.

Ces trois organisations et, en réalité, tous les organismes gouvernementaux fonctionnent dans le cadre d'un énoncé des principes du système du mérite ⁷³ (souvent décrits comme des «valeurs») et des pratiques interdites dans la gestion du personnel ⁷⁴. Ces principes et ces pratiques ont été intégrés à la Civil Service Reform Act (Loi sur la réforme de la fonction publique) de 1978. Les principes du système du mérite, qui figurent ci-après, sont destinés à fournir un ensemble permanent de principes, par opposition à des procédures, qui définissent un système du mérite dans la gestion moderne des ressources humaines. Ces principes interdisent non seulement le favoritisme politique, mais aussi le favoritisme bureaucratique, comme le précise l'article8.

1) Le recrutement devrait se faire parmi des personnes qualifiées provenant de sources appropriées afin de constituer un effectif représentant tous les segments de la société, et la sélection et l'avancement doivent être déterminés uniquement en fonction de la capacité, des connaissances et des compétences relatives, après un concours public et juste qui garantit que toutes les personnes intéressées ont une chance égale d'emploi.

2) Tous les employés et employées et tous les candidats et candidates à un poste devraient bénéficier d'un traitement juste et équitable dans tous les aspects de la gestion du personnel sans tenir compte de l'affiliation politique, de la race, de la couleur, de la religion, de l'origine nationale, du sexe, de l'état civil, de l'âge ou de la condition invalidante, et se voir accorder la protection appropriée de leurs droits relatifs à la protection des renseignements personnels et de leurs droits constitutionnels.

3) Un salaire égal devrait être versé pour un travail de valeur égale, en tenant compte comme il se doit des taux payés par les employeurs du secteur privé, tant au niveau national qu'au niveau local, et l'on doit prévoir des primes de rendement et la reconnaissance pour l'excellence dans le rendement.

4) Tous les fonctionnaires devraient maintenir des normes élevées d'intégrité, de conduite et de responsabilité à l'égard de l'intérêt public.

5) L'effectif fédéral devrait être utilisé d'une manière efficiente et efficace.

6) Les fonctionnaires devraient être maintenus en poste, en fonction de leur rendement satisfaisant; le rendement insuffisant doit être corrigé, et les fonctionnaires qui ne peuvent pas ou qui ne veulent pas améliorer leur rendement pour répondre aux normes requises devraient être congédiées.

7) Les fonctionnaires devraient avoir accès à des études et à une formation dans les cas où ces études ou cette formation entraîneraient un meilleur rendement organisationnel et individuel.

8) Les fonctionnaires devraient:

a) être protégés contre tout acte arbitraire, favoritisme personnel ou toute coercition à des fins politiques partisanes, et

b) ne pas utiliser leur autorité officielle ni leur influence pour s'ingérer dans les résultats d'une élection ou d'une désignation en vue d'une élection.

(9) Les fonctionnaires devraient être protégés contre des représailles par suite de la divulgation légale de renseignements qu'ils estiment raisonnablement être des preuves:

a) d'une infraction à une loi, une règle ou un règlement, ou

b) d'une mauvaise gestion, d'un gaspillage flagrant de fonds, d'un abus d'autorité, ou d'un danger important et précis qui menace la santé ou la sécurité publique.

Sous la rubrique «Modernisation du mérite», le Bureau de la gestion du personnel (OPM) a exposé quatre principes directeurs pour transformer le service civil: préserver l'idéal d'une fonction publique fondée sur le mérite, maximiser la souplesse, tirer parti des économies d'échelle et assurer la collaboration et la coordination. Afin de préserver l'idéal, le Bureau de la gestion du personnel (OPM) insiste sur le fait que les principes du mérite susmentionnés doivent guider la modernisation du service civil et sur le fait que ces principes (ou valeurs)

«ne seront pas compromis… Ces valeurs et les lois et les règles qui leur donnent vie garantissent que les fonctionnaires fédéraux sont embauchés, promus, payés et congédiés uniquement en fonction du mérite et de leur conduite - leur capacité d'exercer leurs fonctions. Elles offrent des protections spéciales aux anciens combattants, aux victimes de discrimination et aux personnes qui divulguent le gaspillage ou la fraude dans l'administration fédérale. Elles garantissent aussi à nos fonctionnaires l'application régulière de la loi dans toute poursuite qui menace leur emploi, ainsi que le droit d'adhérer à un syndicat et le droit à la négociation collective. Avec ces principes habilitants, notre système de service civil garantit que la politique et les partis politiques, ainsi que les autres facteurs qui ne sont pas liés au mérite, n'ont aucune influence sur la durée des fonctions de nos fonctionnaires…»[Traduction] ⁷⁵.

L'énoncé des principes du mérite consacre en grande partie les mêmes valeurs que celles qui sont mises en évidence dans les régimes du mérite du Canada, de l'Australie et du Royaume-Uni, notamment des valeurs comme la représentativité, la justice, l'équité, la neutralité politique et l'intégrité. Toutefois, il convient de noter que le régime américain inclut aussi les valeurs de l'efficience et de l'efficacité.

2.4 Nouvelle-Zélande

Le régime du mérite de la Nouvelle-Zélande ⁷⁶ est semblable aux régimes des pays déjà examinés, en ce sens que le mérite est étroitement relié à certaines valeurs de la fonction publique. Toutefois, le régime de la Nouvelle-Zélande est différent en ce que l'utilisation du mot «mérite» n'est pas aussi fréquente dans les communications et les documents de la fonction publique. En général, le concept du mérite est exprimé au moyen de valeurs comme la justice et l'impartialité.

Comme dans les pays dont nous avons déjà parlé, la première période dans l'évolution du mérite en Nouvelle-Zélande (allant de 1850 à 1912) est marquée par un dur combat contre la prédominance du favoritisme politique. En Nouvelle-Zélande, comme en Australie, le combat contre le favoritisme a été influencé par le rapport Northcote-Trevelyn publié au Royaume-Uni. Des progrès modestes contre le favoritisme ont été réalisés en 1886 lorsqu'une Public Service Act (Loi sur la fonction publique) a prescrit l'utilisation de concours pour l'admission à la fonction publique. Par la suite, en 1912, la Loi sur la fonction publique a créé une Commission de la fonction publique indépendante afin d'éliminer le favoritisme et d'établir un système du mérite. Au milieu du siècle, la Commission avait réussi à minimiser le favoritisme politique, à introduire un système de classification et à promouvoir une meilleure efficacité dans une fonction publique unifiée.

La Commission de la fonction publique a été remplacée en 1962 par la State Services Commission - SSC (Commission des services de l'État). Le rôle de la Commission des services de l'État a été considérablement modifié par la State Sector Act (Loi sur les secteurs de l'État) qui a conféré la responsabilité de la gestion du personnel aux sous-secrétaires d'État des ministères. La Commission des services de l'État a cessé d'être l'employeur et le gestionnaire de la fonction publique pour assumer le rôle d'employeur des sous-secrétaires d'État et de conseiller du gouvernement en gestion du secteur public ⁷⁷. Les responsabilités des sous-secrétaires d'État concernant la gestion du personnel étaient les suivantes:

• mettre en œuvre une politique relative aux RH conformément au principe qui consiste à être un «bon employeur» - c'est-à-dire un employeur qui applique une politique relative au personnel contenant les dispositions généralement acceptées comme nécessaires pour le traitement juste et approprié des employés dans tous les aspects de leur emploi, y compris les programmes de la dotation fondée sur le mérite et l'équité en matière d'emploi;
• veiller à ce que tous les fonctionnaires respectent les normes appropriées d'intégrité, de conduite et de responsabilité à l'égard de l'intérêt public; et
• collaborer avec la Commission des services de l'État (SSC) pour développer et maintenir en poste des cadres dirigeants.

La State Sector Act (Loi sur les secteurs de l'État) autorisait le commissaire de la Commission des services de l'État à élaborer un code de conduite traitant des normes minimales d'intégrité et de conduite pour la fonction publique et à promouvoir, élaborer et surveiller les politiques et les programmes d'égalité des chances face à l'emploi.

Bien que l'utilisation du terme «mérite» soit relativement rare dans les messages de la fonction publique de la Nouvelle-Zélande, le mérite est au cœur de la question de l'égalité des chances face à l'emploi. Un document de 2002 sur la stratégie à long terme de la Commission sur les services de l'État concernant l'égalité des chances face à l'emploi a fourni aussi un bref résumé du point de vue de la Commission des services de l'État sur le mérite:

En Nouvelle-Zélande, l'égalité des chances face à l'emploi a toujours été associée au principe du mérite, et le mérite est défini avec précision afin d'éliminer la partialité directe et indirecte. La bonne personne pour le poste est alors nommée, en fonction d'une évaluation objective des candidats et des candidates en regard des critères du mérite. La définition du mérite n'est pas unique, mais elle est reliée aux exigences particulières d'un poste particulier… Une approche du mérite fondée sur l'égalité des chances face à l'emploi permet d'évaluer d'un oeil critique les normes et les pratiques ainsi que les critères de sélection pour s'assurer qu'ils n'excluent pas la prise en compte de personnes qualifiées pour des postes et des avantages liés à l'emploi. Cette approche consiste non seulement à supprimer les obstacles arbitraires, artificiels et inutiles aux possibilités d'emploi, mais à réévaluer les normes actuelles de sorte qu'une interprétation plus réaliste de ce que comporte réellement le «mérite» pour des postes ou des avantages particuliers est appliquée ⁷⁸.

En 1990, la Commission des services de l'État a promulgué le Public Service Code of Conduct (Code de conduite de la fonction publique) qui énonçait les normes du comportement auquel on s'attendait de la part des «fonctionnaires de l'État». Le code fournit le fondement des codes que les sous-secrétaires d'État pourraient souhaiter élaborer afin de répondre aux besoins particuliers de leur ministère. Ni le nouveau code adopté en 2007 ⁷⁹, ni les lignes directrices détaillées concernant ce code⁸⁰ ne mentionne le mot «mérite». Toutefois, le code souligne quatre valeurs souvent associées au mérite - la justice, l'impartialité, la responsabilité et l'honnêteté. Les fonctionnaires sont tenus de traiter quiconque d'une manière juste et avec respect (justice), de conserver la neutralité politique et d'exécuter leurs fonctions sans être influencés par leurs croyances personnelles (impartialité), d'agir légalement et objectivement (responsabilité) et de veiller à ce que leurs actes ne soient pas influencés par leurs relations ou leurs intérêts personnels (honnêteté).

À titre de renseignement complémentaire, il convient de noter que la State Services Act (Loi sur les services de l'État) de la Tasmanie contient une longue liste des «principes du service de l'État», laquelle est assez semblable à la liste des principes du mérite des États-Unis. L'un des principes du service de l'État stipule que le service de l'État est un service public dans lequel les décisions en matière d'emploi sont fondées sur le mérite.

3. Prochaines étapes

Dans le cadre de la présente étude, nous avons décrit les perspectives historique et comparative de l'évolution du concept et de la pratique du mérite, depuis la période antérieure à la Confédération du Canada jusqu'à l'adoption de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 2003. La prochaine étape de la recherche comprendra une évaluation de la Loi à la lumière de ces perspectives et des opinions des personnes et des organisations qui sont les plus touchées par le contenu et l'application de ladite loi. En particulier, il est nécessaire d'évaluer dans quelle mesure la Loi protège le principe du mérite ou l'idéal du mérite, tout en tenant compte des autres valeurs importantes de la fonction publique.

4. Addenda sur les questions d'évaluation

La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) de 2003 représente l'étape la plus récente dans l'évolution du concept et des pratiques du mérite dans la fonction publique du Canada. Cette loi forme l'ensemble des choix qui ont été pris en ce qui concerne la définition et l'interprétation du mérite depuis la période antérieure à la Confédération jusqu'à maintenant. Ainsi, il a été clairement exprimé dans la loi et dans les documents officiels à l'appui, l'intention d'évaluer la mise en œuvre et la nouvelle définition du mérite tel que spécifiée dans la loi et de déterminer si des ajustements sont nécessaires. Les études antérieures et comparatives du mérite appuieront les questions d'évaluation qui seront choisies et permettront peut-être d'identifier des solutions de rechange appropriées pour certains changements qui pourraient être apportés.

Le défi pour l'évaluation quinquennale sera d'identifier un nombre restreint de questions spécifiques qui donneront une base solide pour la collecte de données qui supportera l'évaluation du mérite qui fait parti de la nouvelle LEFP. Les secteurs d'intérêt principaux porteront sur la dotation, le système de recours et les activités politiques. La brève liste de questions ci-dessous est soumise simplement pour illustrer le genre de questions qui pourraient être adaptées ou affinées dans le cadre de l'évaluation.

• Est-ce que les administrateurs généraux établissent des critères de mérite pour chacune des positions selon les quatre critères de mérite suivant: qualifications essentielles, qualifications constituant un atout, besoins opérationnels et besoins de l'organisation ?
• Est-ce que la sélection des candidats est évaluée en fonction des critères de mérite établis pour la position plutôt qu'une comparaison entre les autres candidats ?
• Est-ce que les valeurs de justice, de transparence, d'accessibilité et de représentativité demandées par la Commission de la fonction publique pour les nominations ont été effectivement implantées lors du processus de nomination ?
• Est-ce que les pouvoirs de dotation ont été délégués au niveau le plus bas dans les organismes ?
• Est-ce que les directeurs et directrices sont tenus responsables du fait qu'ils (elles) ont une plus grande flexibilité qu'ils (elles) peuvent exercer dans leurs décision de dotation ?
• Est-ce que la nouvelle LEFP a amélioré les processus de dotation en éliminant les règles et les processus normatif, créant ainsi une opportunité de simplifier et de rendre le processus de nomination plus efficace ?
• Est-ce que le nouveau processus de recours pour les nominations à l'interne prescrit par la LEFP est mis en application de façon efficace ?
• Est-ce que les droits de nomination en priorité prescrit par la nouvelle LEFP (pour les employés excédentaires, les employés invalides, etc.) sont mis en application de façon efficace ?
• Est-ce que les administrateurs généraux établissent et communiquent les critères permettant d'utiliser un processus non annoncé et s'assurent qu'une justification écrite démontre qu'un processus non annoncé rencontre les critères établis et les règles des valeurs associées à la nomination ?
• Est-ce que les directeurs et directrices réussissent à atteindre leur but d'équité en matière d'emploi sous la nouvelle LEFP?
• Lorsque la zone de sélection est limitée à un groupe désigné, est-ce que cette limitation est appuyée soit par le plan d'équité en matière d'emploi, intégrée dans le plan des ressources humaines ou dans le plan d'opération de l'organisation?
• Est-ce qu'il y a suffisamment de mesures de protection pour assurer que les nominations ne sont pas affectées par des influences politiques ou de favoritisme ?

Ces questions découlent largement des dispositions de la LEFP sur le mérite et de documents officiels qui détaillent la mise en œuvre des dispositions de la loi. Une deuxième série de questions pourraient porter sur les répercussions non prévues (positives ou négatives) affectant le mérite sous chacun des thèmes couvert par les questions élaborées ci-dessus et déterminer si chacune des répercussions non prévues semble surgir dans les premières années. Similairement, pour chaque thème, des questions pourraient être développées sur les améliorations possibles qui pourraient favoriser une mise en œuvre plus efficace du mérite selon les dispositions de la loi. Finalement, des questions pourraient porter sur le contenu de la loi, à savoir s'il est incomplet, affectant ainsi le mérite, et déterminer comment remédier à ces carences.

5. Bibliographie sélective annotée

Dawson, R.M. The Civil Service of Canada, London, Oxford University Press, 1929.

Cette histoire de la fonction publique fédérale du Canada, depuis les années antérieures à la Confédération jusqu'en 1928 est divisée en deux parties principales. La première partie intitulée The History of the Canadian Civil Service présente un compte rendu détaillé (étayé par de précieuses notes en bas de page) de l'évolution, depuis la période où prédominait le favoritisme politique, en passant par l'adoption de la Loi sur le service civil de 1918, jusqu'en 1928, année au cours de laquelle la lutte contre le favoritisme politique n'avait pas complètement pris fin, mais était devenue beaucoup moins importante (p. 106). Dawson conclut cette première partie en soulignant que l'abolition du favoritisme n'était pas une panacée et que l'efficacité administrative exige des mesures positives pour aider les fonctionnaires dans leur travail. La deuxième partie de ce livre intitulée Principles of Civil Service Organization examine quelques-unes des mesures positives que l'on pourrait prendre concernant certaines questions qui perdurent comme la sélection, l'avancement professionnel, le renvoi, la retraite, les femmes et le rôle de la Commission du service civil.

Hodgetts, J.E. The Canadian Public Service: A Physiology of Government, 1867-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1973.

Ce livre contient un compte rendu complet de l'évolution de la fonction publique fédérale du Canada et des principaux problèmes qu'elle affronte depuis 1970. Étant donné que la fonction publique d'aujourd'hui continue d'affronter bon nombre de ces problèmes, ceux qui cherchent à comprendre et à résoudre les problèmes actuels qui existent dans l'administration publique doivent lire ce livre. Dans la première partie du livre, Hodgetts explique non seulement les régimes politique et législatif de la fonction publique, mais également son contexte géographique, économique, technologique et culturel. Dans la deuxième partie, l'une des particularités dont la valeur mérite d'être soulignée, consiste en un examen des formes d'organisation publique non ministérielles («les hérétiques structurels»). La troisième partie du livre traite du Conseil du Trésor, de la Commission de la fonction publique, de la gestion ministérielle et des fonctionnaires. Le sujet du mérite est examiné dans un chapitre sur le rôle de la fonction publique, particulièrement en ce qui a trait à l'évolution de sa relation avec le Conseil du Trésor et les ministères.

Hodgetts, J.E. Pioneer Public Service. An Administrative History of the United Canada's, 1841-1867, Toronto, University of Toronto Press, 1955.

Cet examen de l'histoire administrative de la période antérieure à la Confédération au Canada réalise trois objectifs principaux. Premièrement, l'auteur décrit le développement des structures et des processus administratifs qui sous-tendent la fonction publique postérieure à la Confédération et il tire de l'oubli les fonctionnaires qui ont apporté une contribution importante à l'établissement de la fonction publique et, à n'en pas douter, de l'État canadien. Deuxièmement, le livre démontre que bon nombre des problèmes de l'administration publique que nous affrontons aujourd'hui sont des problèmes récurrents que nos ancêtres ont également affrontés. Hodgetts situe l'examen de ces problèmes administratifs au sein du contexte plus large de l'environnement social de l'époque et des décisions stratégiques qui répondaient aux exigences de cet environnement. Enfin, il explique que nous ne sommes pas réellement parvenu à un gouvernement responsable au Canada avant la période de 1849 à 1862, lorsque les autorités provinciales ont obtenu le plein contrôle de leurs services administratifs. Même si le livre ne traite pas particulièrement du concept et de la pratique du mérite, il contribue de manière importante à notre compréhension du mérite, en partie lorsqu'il fait référence aux répercussions du favoritisme et de la corruption sur l'efficacité administrative.

Hodgetts, J.E., William McCloskey, Reginald Whitaker, et V. Seymour Wilson. Histoire d'une institution: la Commission de la Fonction publique du Canada, 1908-1967, Québec, les Presses de l'Université Laval, 1975.

Ce volume écrit en collaboration est, à bien des égards, une suite au livre de Hodgetts intitulé Pioneer Public Service. Les auteurs font un survol de la période allant de la Confédération à 1908 et décrit ensuite l'évolution du mérite dans le contexte d'un vaste examen détaillé de l'histoire de la Commission du service civil d'alors. Si on le compare au livre précédent, celui-ci fait des références plus nombreuses et plus explicites à l'évolution du concept du mérite. Comme le livre qui l'a précédé, celui-ci fournit de précieuses références aux sources documentaires qui traitent de l'évolution de la fonction publique fédérale du Canada. La première partie consiste en un rapport exhaustif et méticuleux sur les personnes et les institutions qui ont participé au développement de l'administration du personnel dans le secteur public. Les auteurs soulignent certains événements qui ont eu lieu au cours de la période allant de la Loi sur le service civil de 1908 à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de 1967. La deuxième partie contient des chapitres sur l'administration interne de la Commission du service civil, sur son leadership et sur le développement de la gestion. Le dernier chapitre traite des problèmes particuliers que soulève l'administration du système du mérite, notamment la préférence accordée aux anciens combattants, ainsi que les questions relatives aux fonctionnaires francophones et aux femmes dans la fonction publique. En conclusion, les auteurs soulignent que cinquante ans après l'établissement du système du mérite, c'est toujours le principe du mérite qui sert de fondement au débat portant sur les pratiques justes et injustes en matière d'emploi (p. 493).

Ingraham, Patricia Wallace. The Foundation of Merit: Public Service in American Democracy, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1995.

Ce livre examine les valeurs et les objectifs politiques qui ont marqué l'évolution de la fonction publique américaine, et contient notamment un examen des changements survenus dans les politiques relatives au personnel et des mesures au moyen desquelles les dirigeants politiques ont cherché à contrôler la fonction publique. Ingraham soutient que bon nombre de problèmes que la fonction publique a affrontés résultaient de l'étroite association du mérite et de la politique. Deux thèmes ont prédominé durant la période postérieure à la Seconde Guerre mondiale - les relations de plus en plus étroites et complexes entre les membres de la classe politique et les hauts fonctionnaires de carrière, et l'échec de l'ancien système de classification, incapable de répondre à de nouveaux défis comme des rôles professionnels plus complexes et les exigences sociétales de justice et d'égalité dans la gestion des ressources humaines. Ingraham effectue son examen du mérite et des questions relatives au personnel dans le contexte plus large de la réforme de la fonction publique en général. Plusieurs des «dures réalités» qu'elle souligne dans son dernier chapitre sur la transformation du mérite offre des pistes utilent pour l'analyse du mérite dans d'autres pays.

Ingraham, Patricia Wallace. «Building Bridges over Troubled Waters: Merit as a Guide», Public Administration Review, vol. 66, juillet-août 2006, p. 486-495.

Dans cet article, Ingraham analyse l'état actuel du mérite dans la fonction publique fédérale américaine. Elle regrette que l'idéal du mérite - c'est-à-dire les qualifications, la compétences et l'absence de favoritisme politique - ait été indûment intégré dans les structures bureaucratiques souvent décrites comme le système du mérite. Elle décrit les nombreux écarts qui se sont produits au fil du temps par rapport à l'idéal du mérite. Bien qu'elle déplore la mesure dans laquelle la fragmentation des systèmes fédéraux nuit à la formulation d'une définition moderne et cohérente du mérite, elle reconnaît qu'il est impossible de formuler une définition unique, applicable à tous, et que le mérite, en tant que valeur de la fonction publique, sera appliqué différemment dans différents organismes. Elle conclut en disant que les changements structurels à apporter aux systèmes bureaucratiques liés à la fonction publique ne doivent pas être effectués sans la poursuite du mérite qui doit rester leur objectif le plus fondamental (p. 494).

Kernaghan, Kenneth. Une vocation spéciale: valeurs, éthique et professionnalisme de la fonction publique, Ottawa, Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, 2007.

Cette monographie décrit l'évolution de la fonction publique professionnelle du gouvernement fédéral du Canada dans le contexte des valeurs et de l'éthique de la fonction publique. Le mérite est un thème qui revient dans ce récit à cause de sa relation étroite et durable avec des valeurs centrales de la fonction publique comme la neutralité politique, l'efficacité et la représentativité. L'auteur fait d'abord l'examen des questions liées aux valeurs et à l'éthique au cours de la période antérieure à la Confédération du Canada (1763-1866). Dans la deuxième partie, il poursuit l'historique, de la Confédération à la Loi sur le service civil de 1918. La troisième partie se termine avec la lettre sur les conflits d'intérêts du premier ministre Pearson diffusée en 1964. La quatrième partie consiste en un examen de quelques événements marquants, dont la création du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, lequel a conduit en 1984 au rapport du Groupe de travail fédéral sur les conflits d'intérêts. La cinquième partie porte essentiellement sur un examen du rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique de la fonction publique, présenté en 1996. Dans la sixième partie, l'auteur insiste principalement sur les liens qui existent entre ce rapport et l'adoption en 2003 du Code des valeurs et de l'éthique de la fonction publique. La septième partie contient une évaluation des progrès continus qui influencent le régime des valeurs et de l'éthique du gouvernement et dans la dernière partie, l'auteur jette un regard sur l'avenir de la fonction publique professionnelle.

Kernaghan, Kenneth. «Career Public Service 2000: Road to Renewal or Impractical Vision?», Administration publique du Canada, vol. 34, no 4, Hiver 1991, p.551-572.

Dans cet article, l'auteur examine la signification et l'état de la fonction publique où l'on fait carrière en regard du livre blanc sur Fonction publique 2000 du gouvernement fédéral publié en 1990. Le concept et la pratique d'une carrière à la fonction publique sont évalués en fonction d'un modèle idéal comportant quatre principes. L'un de ces principes est centré sur le mérite qui est considéré comme une composante essentielle de la notion de la fonction publique où l'on fait carrière. Il stipule que les nominations internes et externes de la fonction publique sont fondées sur le mérite, en ce sens que la personne nommée est celle qui est la plus qualifiée. Deux autres principes sont étroitement reliés au mérite. L'un stipule que les nominations à la fonction publique sont faites avec l'intention de préserver la neutralité politique. L'autre principe stipule que, dans la mesure du possible, les nominations sont faites au sein de la fonction publique. Ensuite, l'auteur évalue dans quelle mesure la pratique actuelle s'écarte des principes du modèle. Le gouvernement fédéral peut utiliser différents moyens pour améliorer les perspectives d'emploi dans une fonction publique où l'on fait carrière, entre autres, un renouvellement de l'engagement à l'égard de la carrière dans la fonction publique, incluant l'affectation de ressources plus nombreuses à la planification de carrière et au perfectionnement professionnel, et une plus grande réceptivité à l'égard de la menace de politisation indue de la fonction publique.

Kernaghan, Kenneth. «Politics, Policy and Public Servants: Political Neutrality Revisited», Administration publique canadienne, vol. 19, no 3, Automne 1976, p.432-456.

Dans cet article, le modèle traditionnel de la neutralité politique est décrit en fonction de six composantes majeures examinées sous les rubriques suivantes: politique et administration, favoritisme politique, activités politiques, observations du public, anonymat et responsabilité ministérielle, et permanence dans la charge publique. Des considérations importantes sur le mérite se rapportent à plusieurs composantes de ce modèle idéal, particulièrement celles du favoritisme politique et des activités politiques. L'auteur évalue l'état actuel de la doctrine de la neutralité politique en examinant dans quelle mesure les pratiques actuelles adhèrent au modèle traditionnel ou s'en écartent. L'auteur conclut que les pratiques actuelles sont très loin du modèle traditionnel.

Lindquist, Evert, éd. Government Restructuring and Career Public Services, Toronto, Institut d'administration publique du Canada, 2000.

Ce gros volume révisé de dix-neuf essais passe en revue l'évolution du concept et de la pratique de la fonction publique où l'on fait carrière dans les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada. Un essai distinct sur chacune des provinces et chacun des territoires est complété par un essai axé sur la signification d'une carrière dans la fonction publique; la réforme comparative de la fonction publique; les relations employeur-employés; la recherche d'une nouvelle cosmologie de la fonction publique où l'on fait carrière; la recherche d'une nouvelle convention relative à la gouvernance à l'égard de la fonction publique et de la société; et les autres perspectives d'avenir de la fonction publique. La plupart des essais font référence directement ou indirectement au mérite. Parmi les contributions importantes de ce livre, il faut mentionner la discussion de Lindquist sur le groupe d'éléments (incluant les nominations fondées sur le mérite) qui sont étroitement associés à la fonction publique où l'on fait carrière, la discussion de Lindquist-Paquet sur des visions opposées concernant les carrières dans la fonction publique fédérale, la demande de Paquet-Pigeon d'adopter une nouvelle philosophie du leadership, et le résumé de Lindquist dans le chapitre final des principales leçons tirées des essais et, particulièrement, des progressions professionnelles alternatives.

Minns, Bob. A History in Three Acts: Evolution of the Public Service Act 1999. Australian Public Service Commission, Commonwealth of Australia, 2004, http://www.apsc.gov.au/publications/index.html.

Ce livre est semblable à l'Histoire d'une institution qui traite du Canada parce qu'il fournit un compte rendu détaillé de l'histoire de la Commission de la fonction publique fédérale de l'Australie, qui s'appelle maintenant la Public Service and Merit Protection Commission (Commission de la fonction publique et de la protection du mérite). Le cadre utilisé pour organiser une grande quantité de renseignements est celui de l'évolution, depuis la Loi sur la fonction publique de 1902, jusqu'à la Loi de 1922 et la Loi de 1999. L'auteur fournit beaucoup plus de références explicites au concept et à la pratique du mérite que ne l'a fait son homologue canadien. Le chapitre final, particulièrement utile pour évaluer la loi actuelle, présente le point de vue de l'auteur sur les réformes de 1999 que la Loi a entraînées et contient un aperçu de certaines questions qui continuent de se poser.

Pfiffner, Jame and Brook, Douglas H., eds. The future of Merit. (Washington, D.C: Woodrow Wilson Center Press and Johns Hopkins University Press, 2000.

Ce livre contient des documents qui ont été présentés à une conférence qui soulignait le 20ième anniversaire de l'adoption de la Civil Service Reform Act de 1978 aux États-Unis. Les auteurs ont examiné les succès et les ratées de la loi et ont analysé les enjeux majeurs que les États-Unis feront face dans un avenir rapproché. Les quatre rédactions qui se retrouvent au début du livre examinent les antécédents de la loi comparativement aux examens de rendement national et font état du service des cadres supérieurs. La deuxième partie du livre est formée de trois rédactions qui couvrent la période qui a suivi la loi et évalue son impacte en terme de rendement, de mesure d'incitation et de responsabilisation. Dans la troisième partie du livre, les deux premières rédactions présentent deux point de vue quant aufutur du mérite: one vision optimiste et une vision pessimiste. Finalement, la dernière rédaction de Hugh Heclo présente un sommaire succinct des facteurs déterminant des contributions initiales et explique les différences entre le mérite instrumental (orienté sur les moyens, rechercher les bonnes compétences pour effectuer quelque chose) et le mérite substantif (orienté sur le but, rechercher les caractères requis pour être quelque chose). Il a conclut que «avec le temps, les gens obtiendront exactement la forme de gouvernement et la forme de mérite qu'ils souhaitent»

Roberts, Alasdair. So-Called Experts: How American Consultants Remade the Canadian Civil Service, 1918-21, Toronto, Institut d'administration publique du Canada, 1996.

Cette monographie porte principalement sur le système de classification complexe et controversé, adopté pour la fonction publique du Canada en 1918-1919, sur la recommandation d'Arthur Young and Company, une firme de consultants en gestion américaine. Roberts met en question quelques-unes des allégations souvent répétées sur la nature et les incidences des réformes de la fonction publique au cours de cette période. Il soutient que ces réformes doivent être considérées non seulement dans un contexte national, mais dans le contexte plus large des nombreux combats relatifs aux réformes de la fonction publique qui ont été livrés dans les administrations publiques des états et des municipalités, partout aux États-Unis. L'une des leçons qu'il tire de son analyse de cette première période est que le Canada doit être prudent dans ses efforts pour modeler sa fonction publique sur celle d'autres pays et que les avis des experts-conseils, particulièrement s'ils ont acquis leur expérience dans un autre pays, doivent être traités avec réserve.

Simpson, Jeffrey. Spoils of Power: The Politics of Patronage, Toronto, Collins, 1988.

Il s'agit d'un vaste examen (qui nous mène jusqu'en 1988) de l'évolution et de l'impact du favoritisme politique, tant dans les sphères fédérales que provinciales du gouvernement canadien. Le favoritisme est défini en gros comme des nominations, des contrats et d'autres formes mesurables d'avantages. Simpson note que le favoritisme se manifeste beaucoup plus souvent sous forme de favoritisme partisan que par des actes criminels comme la corruption et qu'il soulève habituellement des questions sur l'éthique au sein du gouvernement plutôt que sur des infractions à la loi. Il conclut qu'à la fin des années 1930 la majorité des nominations à temps plein à la fonction publique étaient fondées sur le mérite plutôt que sur le favoritisme. Il fait ce constat dans les derniers chapitres du livre, qui traitent des nominations des juges, des lieutenants-gouverneurs et des sénateurs, des nominations aux organismes non gouvernementaux, et des contrats gouvernementaux. Simpson allègue que la pratique du favoritisme est devenue graduellement une pratique que les Canadiens et les Canadiennes acceptent beaucoup moins, mais qui a une endurance considérable. Ce livre traite plus des implications du favoritisme sur la culture politique du Canada que de la gestion du mérite dans la fonction publique.

Stewart, Gordon. The Origins of Canadian Politics: A Comparative Approach, Vancouver, University of British Columbia Press, 1986.

L'argument central de ce livre est que le système politique de la période coloniale au Canada, de 1790 à 1867, a eu un impact important et durable sur la culture politique subséquente du pays. Stewart examine cet argument dans une perspective comparative, en utilisant l'expérience des États-Unis et de la Grande-Bretagne pour éclairer les progrès accomplis au Canada. Le favoritisme est le thème le plus important du livre. Stewart conclut que si on le compare aux deux autres pays, le favoritisme au Canada, au milieu du 19e siècle, était plus ouvertement implanté comme une activité légitime (p. 95). Le mérite n'est pas l'objet de l'analyse dans ce livre. Il est, toutefois, un thème implicite, en ce sens que les nominations dues au favoritisme - le thème principal du livre - sont faites en fonction des affiliations ou des contributions politiques plutôt qu'en fonction du mérite, en ce qui concerne les aptitudes pour l'emploi.

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1 J.E. Hodgetts, William McCloskey, Reginald Whitaker et V.Seymour Wilson, Histoire d'une institution : la Commission de la fonction publique du Canada, 1908-1967, Québec, les Presses de l'Université Laval, 1975. (retourner)

2 Ibid., p. 316-317. Tiré de la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement, Rapport, Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1962, vol. 1, p. 276-277. (retourner)

3 Ibid., p. 461. Tiré de R.H. Dowdell, « Personnel Administration in the Federal Public Service », dans A.M. Willms et W.D.K.Kernaghan, édit., Public Administration in Canada : Selected Readings, Toronto, Methuen, 1968, p. 367. (retourner)

4 Dowdell, p. 367. (retourner)

5 Hodgetts et coll., p. 505. (retourner)

6 Ibid. (retourner)

7 Commission de la fonction publique, L'évaluation du mérite, décembre 2005, http://www.psc-cfp.gc.ca/plcy-pltq/guides/merit-merite/index-fra.htm. (retourner)

8 Hodgetts et coll., p. 505. (retourner)

9 L'évaluation du mérite. (retourner)

10 Un grand spécialiste américain des valeurs de la fonction publique a déclaré que « … l'art de la gestion des valeurs pour les intervenants est déjà devenu la principale compétence nécessaire pour les gestionnaires et les leaders des organisations du secteur public, » [Traduction]. Montgomery Van Wart, Changing Public Sector Values, New York, Garland, 1998, p. 319. (retourner)

11 Voir Kenneth Kernaghan. « Changing Concepts of Power and Responsibility in the Canadian Public Service », Administration publique du Canada, vol. 21, no 3, (automne 1978), p. 389-406, et Une vocation spéciale : valeurs, éthique et professionnalisme de la fonction publique, Ottawa, Agence de la fonction publique du Canada, 2007. (retourner)

12 L'évaluation du mérite, p. 1. C'est nous qui soulignons. (retourner)

13 Commission royale chargée d'enquêter sur certaines questions relatives au service civil du Canada (la Commission Haque), Documents parlementaires, 1892, no 16c, p. xxvii. (retourner)

14 O.P Dwivedi et James Iain Gow, From Bureaucracy to Public Management, Peterborough, Broadview Press, 1999, p. 83. (retourner)

15 Administration publique du Canada, vol. 19, no 3 (automne 1976), p. 432-456. (retourner)

16 Un modèle idéal est un instrument théorique qui simplifie la réalité afin d'éclairer les concepts. (retourner)

17 Administration publique du Canada, vol. 35, no 4 (hiver 1991), p. 551-572. (retourner)

18 «Government Restructuring and Career Public Service: Do We Need a New Cosmology?» dans Christopher Dunn, éd., Handbook of Canadian Public Administration, Oxford University Press, 2002, p. 122 (soulignement dans l'original). Cet essai s'appuie beaucoup sur les chapitres de l'introduction et de la conclusion d'Evert Lindquist, éd., Government Restructuring and Career Public Services, Toronto, Institut d'administration publique du Canada, 2000. (retourner)

19 Ibid., p. 123. (retourner)

20 Préparé pour la conférence «Canadian Public Administration in Transition: From Administration to Management to Governance» - Une conférence en l'honneur du professeur J.E. Hodgetts, University of Guelph, septembre 2007. (retourner)

21 Ibid., p. 2. (retourner)

22 Ibid., p. 35. (retourner)

23 «Building Bridges over Troubled Waters: Merit as a Guide», Public Administration Review, vol. 66, juillet - août 2006, p. 487. (retourner)

24 Pioneer Public Service: An Administrative History of the United Canadas (1841-1967), Toronto, University of Toronto Press, 1955. (retourner)

25 Gordon T. Stewart, The Origins of Canadian Politics : A Comparative Approach, Vancouver, University of British Columbia Press, 1986, p. 31. (retourner)

26 Spoils of Power: The Politics of Patronage, Toronto, Collins, 1988, p. 63. (retourner)

27 Hodgetts, p. 53. (retourner)

28 R. MacGregor Dawson. The Civil Service of Canada, London, Oxford University Press, 1929, p. 25. (retourner)

29 Canada, Lois, 8-9 George V, modifiée par George V, 1919. (retourner)

30 La loi modifiant le service civil a intégré le système de classification élaboré par Arthur Young and Company. (retourner)

31 Commission du service civil, Rapport annuel 1917-1918, p. 16. (retourner)

32 Alasdair Roberts. So-Called Experts : How American Consultants Remade the Canadian Civil Service, 1918-21, Toronto, Institut d'administration publique du Canada, 1996, p. 5-6. (retourner)

33 Histoire d'une institution, p. 56. (retourner)

34 Ibid., p. 2. Nous soulignons. (retourner)

35 Cité dans ibid., p.3. (retourner)

36 Ibid., p. 123. (retourner)

37 Canadian Government and Politics, Toronto, Longmans Green, 1944, p. 190. (retourner)

38 Commission du Service civil du Canada, Administration du personnel dans le service public: revue de la législation régissant le service civil, décembre 1958. (retourner)

39 Ibid., p. 8. (retourner)

40 Ibid. (retourner)

41 Ibid., p. 9. (retourner)

42 Ibid., (Nous soulignons). (retourner)

43 Rapport, volume 1, p. 25. (retourner)

44 Ibid., p. 261-262. (retourner)

45 Kingston, Industrial Relations Centre, 1975, p. 3. (retourner)

46 Commission de la fonction publique, Fonction publique et intérêt public, Ottawa, Approvisionnements et Services, 1978, p. 12. (retourner)

47 Rapport, Ottawa, Approvisionnements et Services, 1979, p. 91. (retourner)

48 Ibid., p 50. (retourner)

49 Fonction publique 2000,Le renouvellement de la fonction publique du Canada, Ottawa, Bureau du Conseil privé, 1990. (retourner)

50 Ibid., p. 13. (retourner)

51 Cité dans Conseil du Trésor du Canada, Guide des gestionnaires, 4^e éd., Ottawa, ministre des Approvisionnements et Services, 1995, p.3.1-1.(retourner)

52 Pour un bref résumé de ces initiatives, voir Kenneth Kernaghan et David Siegel, Public Administration in Canada: A Text, Toronto, Nelson, 4^e éd., 1999, p. 580-590.(retourner)

53 Canada, Groupe de travail des sous-ministres sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, De solides assises: rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, Ottawa, Centre canadien de gestion, 1996, réimprimé en 2000, p. 32.(retourner)

54 Ibid., p. 33.(retourner)

55 Commission de la fonction publique, Rapport annuel 1999-2000, Ottawa, Commission de la fonction publique, 2000, p. 4.(retourner)

56 Ibid., p. 20.(retourner)

57 Le mérite dans la fonction publique, rapport préparé par le Groupe de travail du CCCFP sur le mérite, août 2001, http://www.pscac-cccfp.gc.ca/publications/rpt_merit/index_f.php.(retourner)

58 Ibid.(retourner)

59 Ibid.(retourner)

60 Australian Public Service Commission, Occasional Paper Three, Canberra, Commonwealth of Australia, 2004, http://www.apsc.gov.au/publications/index.html. (retourner)

61 R. McLeod, Report of the Public Service Act Review Group, AGPS, Canberra, 1994. Cité dans Changes in the Australian Public Service 1975-2000. http://www.aph.gov.au/library/Pubs/chron/2000-01/01chr01.htm. (retourner)

62 http://www.apsc.gov.au/about/pscommissionerrole.htm (retourner)

63 http://www.apsc.gov.au/publications/directionsConsolidated.htm (retourner)

64 http://apsc.gov.au/about/mpcommissionerrole.htm. (retourner)

65 Australian Public Service Commission, State of the Service Report, 2006-07, p. 131, http://www.apsc.gov.au/stateoftheservice/0607/index.html. (retourner)

66 Minns, A History in Three Acts, p. 174. (retourner)

67 Ibid., p. 171. (retourner)

68 Civil Service in Great Britain, New York, Harper & Brothers, 1880, cité dans Ingraham, p. 487. (retourner)

69 The Governance of Britain, Londres, HMSO, 2007, p. 22, http://www.official-documents.gov.uk/document/cm71/7170/7170.pdf (retourner)

70 Merit and the Civil Service Reform Act, in James P. Pfiffner and Douglas A. Brook, eds., The Future of Merit (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2000), p.2 (retourner)

71 History of the United States Civil Service, Evanston, III, Row Peterson, 1958, p.100. voir aussi Ari Hoogenboom, « The Pendeleton Act and the Civil Service», American Historical Review, Vol.64, 1958-1959, pg 301-318. (retourner)

72 http://www.opm.gov/BiographyofAnIdeal/SubMain1883-1938.asp (retourner)

73 United States Code, Title 5, section 2301 (retourner)

74 Ibid., section 2302. (retourner)

75 Office of Personnel Management, Working for America: OPM's Guiding Principles for Civil Service Transformation, 2004, www.opm.gov/Strategic_Management_of_Human_Capital/documents/merit/ideal (retourner)

76 Les sources d'information utiles sur l'évolution du mérite dans la fonction publique de la Nouvelle-Zélande sont les suivantes State Services Commission, History of the Office of State Services Commissioner, 2002, Alan Henderson, The Quest for Efficiency: The Origins of the State Services Commission, Wellington, State Services Commission, 1990; et R.C. Mascarenhas, The New Zealand Civil Service, communication préparée pour la conférence intitulée « Civil Service Systems in Comparative Perspective », Bloomington, Indiana, avril 1997. (retourner)

77 O.C.D.E., Government and Public Administration: New Zealand - Country Paper, 1999. www.oecd.org/puma/country/newzland.htm (retourner)

78 State Services Commission, EEO Policy to 2010: Future Directions of EEO in the New Zealand Public Service, mis à jour en 2002, http://www.ssc.govt.nz/eeo/policy-to-2010. (retourner)

79 State Services Commissioner, Standards of Integrity and Conduct, 2007, http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?DocID=6292. (retourner)

80 State Services Commissioner, Understanding the Code of Conduct - Guidance for State Servants, 2007, http://www.ssc.govt.nz/display/document.asp?docid=6361&pagetype=content&pageno=1. (retourner)

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Date de modification :

2009-03-11