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Archéologie administrative : La Commission de la fonction publique et la gestion des ressources humaines dans la fonction publique fédérale

Un document présenté à l'occasion du symposium The Hodgetts Legacy: Towards the Future
à l'Université Queen, Kingston,
le 23 octobre 2009

Au printemps 2009, l'académie et la fonction publique fédérale ont toutes deux perdu une figure légendaire avec le décès du professeur Ted Hodgetts, à l'âge de 91 ans. Pendant plus de 70 années, le professeur Hodgetts a contribué d'une façon unique à la mission professorale, à nous aider à comprendre l'administration publique et à améliorer la gouvernance et le mieux-être des Canadiens. Pour citer un des contributeurs à la collection d'essais de 1982 rassemblée en son honneur, « Le professeur Hodgetts représentait le merveilleux équilibre entre la théorie et l'appliqué, la passion pour les livres et le côté pratique ».¹

Le professeur Hodgetts était un chroniqueur par excellence. Son incursion dans « l'archéologie administrative », comme il se plaisait à l'appeler d'occasion, a eu pour effet de raviver le passé et le futur de l'administration publique pour au moins plusieurs générations d'universitaires, d'étudiants et de fonctionnaires. Le rôle d'un état démocratique libéral et la place d'une bureaucratie indépendante à l'intérieur ont toujours été des éléments essentiels de son analyse. Le professeur Hodgetts veillait toujours aussi à ce que l'aspect humain de l'administration publique soit au premier rang des préoccupations.

Ses histoires et conseils à propos de l'organisation et de l'administration des gouvernements ont grandement inspiré et influencé. Après avoir étudié en premier les commissions royales en tant qu'instrument du gouvernement, il s'est ensuite penché sur la façon d'être un participant en temps réel dans l'utilisation de cet instrument. Son apport à la Commission royale d'enquête Glassco sur l'organisation du gouvernement et à la Commission royale Lambert sur la gestion financière et l'imputabilité a laissé son empreinte sur l'histoire de l'administration canadienne et la fonction publique fédérale jusqu'à nos jours.²

Ses histoires et ses conseils administratifs sur l'organisation et l'administration d'un gouvernement ont également été le fondement de son statut d'ami spécial de la Commission de la fonction publique (CFP). La CFP est l'agence indépendante à qui il incombe, au nom du Parlement et des Canadiens, de veiller à la protection d'une fonction publique professionnelle, fondée sur le principe du mérite et impartiale.

Le professeur Hodgetts est le coauteur de l'étude charnière de 1972 sur la précédente organisation de la CFP, la Commission du service civil. L'Histoire d'une institution demeure le livre à lire à propos des origines d'une fonction publique canadienne fondée sur le mérite et impartiale.³Il a été commandé par le défunt John Carson, président de la CFP de 1965 à 1976 dans le cadre des réformes importantes qu'il a apportées afin de réformer le régime de dotation dans la fonction publique qui a mené à l'adoption de la première Loi sur l'emploi dans la fonction publique en 1967. Depuis, le livre a été une source d'importantes lignes directrices pour les successeurs à la présidence de la CFP, y compris le président actuel, quant au rôle des commissaires. La CFP a facilité la publication d'une suite de L'Histoire d'une institution -À la défense d'un idéal contesté : le mérite et la CFP du Canada, 1908 à 2008, par Luc Julliet et Ken Rasmussen - pour marquer son centenaire en 2008.⁴

Le professeur Hodgetts était également un ami spécial de la CFP. Il a été un champion très estimé et de longue date pour les valeurs de base de la fonction publique et la fonction publique fédérale.

Ce document traite de la vision du professeur Hodgetts en ce qui a trait à la CFP comme élément de la gestion des ressources humaines fédérales et du système parlementaire canadien. Au cours de sa longue vie, il a fait de nombreuses observations et recommandations importantes concernant la CFP. Au début du document, l'auteur revient sur certaines d'entre elles et démontre comment la CFP d'aujourd'hui est le reflet de sa vision. Ensuite, le document aborde plusieurs questions sur lesquelles la CFP aurait pu lui demander avis et conseil s'il avait été encore parmi nous.

Le professeur Hodgetts et sa vision de la CFP

1. Les éléments normatifs

Le professeur Hodgetts nous a beaucoup appris l'importance d'être un gardien. Selon lui, pour que la CFP soit un gardien efficace de la fonction publique du Canada, il est primordial qu'il existe une appréciation fondamentale de ce qu'elle est et de ses implications dans la gestion des ressources humaines au sein du gouvernement fédéral. Sur ce point, le professeur a beaucoup à dire.⁵

La fonction publique fédérale et la démocratie libérale

Pour le professeur Hodgetts, la fonction publique fédérale est d'abord et avant tout un aspect essentiel de la démocratie libérale et du cadre constitutionnel du Canada. Une bonne partie de ses travaux reposait sur la prémisse que la fonction publique avait un rôle primordial et bénéfique à jouer.⁶ Une bureaucratie indépendante, selon lui, est la pierre angulaire d'un état démocratique libéral efficace et fonctionnel, au même titre qu'il faut une démarcation nette entre les rôles et responsabilités respectifs de cette même bureaucratie et du gouvernement élu. Il n'est donc pas étonnant que son point de vue d'une administration publique soit ancré solidement dans les principaux principes de gouvernance du Canada. Son analyse a toujours eu comme fondement le fédéralisme, notre système parlementaire inspiré de celui de Westminster, une préoccupation à propos de la représentativité et, après 1982, la chartre.

Il a été un des premiers à décrire l'avènement de l'état administratif au Canada.⁷À la fin des années 70 et au début des années 80, il nous a montré le changement important qui se produisait dans l'équilibre du pouvoir politique au niveau du Parlement, des législatures provinciales, des ministres et des fonctionnaires non élus. Il donne à ce phénomène le nom de « bureaucratie de Léviathan ». Le Léviathan n'est pas dangereux en soi. Au lieu de cela, elle requiert une attention particulière de manière à exercer un contrôle efficace et une imputabilité ainsi que la mise en place de nouvelles approches obligeant une fonction publique en constante évolution à rendre des comptes au Parlement et aux Canadiens. Le professeur Hodgetts reconnaît que le contrôle est une façon de veiller à ce que les Canadiens continuent de profiter d'une fonction publique basée sur le mérite et impartiale.

Une gestion des ressources humaines différente au sein du gouvernement fédéral

Le cadre normatif du professeur Hodgetts pour l'administration publique reconnaît aussi la nature distincte de la gestion des ressources humaines au sein du gouvernement fédéral. Dans les années 80, un nombre d'érudits ont investi beaucoup d'énergie intellectuelle à déterminer si la gestion dans les secteurs privés et publics était plus semblable ou plus différente. Pour le professeur, la question ne se pose même pas. Dans ses écrits avec Ned Franks, voici ce qu'il dit : « La gestion des ressources humaines dans le système canadien ne ressemble pas à celle que l'on retrouve dans le secteur privé et elle est différente des autres systèmes de gouvernement comme, notamment, celle des américains qui fonctionne sous des structures de pouvoir distincts. »⁸

Il existe, selon le professeur, deux caractéristiques d'emploi distinctes dans l'administration publique. La première est le principe du mérite. Comme il l'écrit encore avec Ned Franks : « Le mérite dans la fonction publique signifie, en plus de posséder les compétences et les qualifications pour le poste, l'absence de favoritisme […] et de partisanerie[…] Le mérite, dans ce sens, est une condition unique au gouvernement. »⁹

Autre élément clé de la gestion des ressources humaines est la notion d'équité : À ce propos, il (avec Franks) dit : « L'équité signifie que le gouvernement veut que la fonction publique reflète la diversité de la société canadienne et qu'elle doit être un employeur modèle lorsqu'il s'agit d'employer des gens issus de groupes désavantagés. »¹⁰

Un point de vue très « Hodgettsonien » de la nature essentielle de la fonction publique et de la gestion des ressources humaines au sein du gouvernement fédéral est la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et un contexte de gestion des ressources humaines plus large. Au cours du débat qui a mené à l'adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, y compris la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), fin 2003, l'honorable Lucienne Robillard, alors présidente du Conseil du Trésor, déclare : « en tant qu'organisme public, la fonction publique n'est pas et ne peut pas être gérée de la même façon qu'une entreprise. »¹¹ Reprenant plus avant le cadre normatif du professeur Hodgetts, elle poursuit et déclare, qu'en tant que telle, la fonction publique « est et doit être assujettie à un examen plus attentif dans ses pratiques d'embauche et de gestion. »¹² Le préambule même de la LEFP reconnaît que la fonction publique est une ressource unique « dont les membres proviennent de toutes les régions du pays, réunit des personnes d'horizons, de compétences et de professions très variés », et que le gouvernement du Canada souscrit au principe d'une fonction publique « qui se distingue par ses pratiques d'emploi équitables et transparentes. »¹³

Le préambule détermine les valeurs en vertu desquelles doit être basée la dotation dans la fonction publique. Une récente décision de la Cour fédérale, en juillet de cette année, a confirmé cette approche. Dans la cause connue sous le nom de Lavigne, la Cour a déterminé que : « La discrétion dans l'exercice du pouvoir est restreinte par les principes motivants de la LEFP, qui sont décrits dans le préambule. » ¹⁴

La CFP obtient son mandat de la LEFP. En vertu de la loi, le Parlement et les Canadiens comptent sur la CFP pour veiller à ce que le Canada continue de bénéficier d'une fonction publique dont les valeurs sont non partisanes et axées sur le mérite.

Conformément au préambule, la CFP veille également à ce que les décisions en matière de dotation soient guidées par des valeurs d'équité, d'accessibilité, de transparence et de représentativité. En s'acquittant attentivement de ces responsabilités, la CFP joue un rôle vital dans la protection de la fonction publique fédérale du Canada en tant qu'organisme public important à l'intérieur d'un système parlementaire et d'une démocratie libérale plus vaste.

2. Les éléments conceptuels

Utilisant cette approche normative comme toile de fond, le professeur Hodgetts a porté une attention particulière à la conception pratique de la CFP.Quels rôles, responsabilités et outils la CFP a-t-elle besoin pour remplir son mandat auprès du Parlement et des Canadiens? Dans nombre d'articles, livres, rapports et études, il a édicté ce qu'il a perçu comme étant les éléments essentiels. Même si sa pensée a évolué au cours de sa carrière, l'essence de celle-ci est demeurée la même.

Comme il le souligne, la CFP est la solution canadienne à la demande d'un principe de responsabilité ministérielle et à la nécessité pour les ministres de se tenir en retrait des affaires courantes en matière de gestion des ressources humaines au sein de leur ministère respectif. Une vertu de la LEFP, il incombe à la CFP de procéder aux nominations à l'intérieur de la fonction publique de manière à veiller au mérite de celles-ci et prévenir le favoritisme. Elle doit également garantir son intégrité auprès du Parlement. En outre, elle ne prend pas ni ne peut prendre de directives de la part des ministres à cet égard. Le professeur Hodgetts a réalisé, avec justesse, que la CFP requiert un mélange complexe et bien équilibré d'attributs et d'outils institutionnels pour assumer son rôle à l'intérieur d'un paysage élargi de la gestion des ressources humaines du gouvernement fédéral.

Délégation, imputabilité et surveillance

Plus tard dans sa carrière, il a insisté pour que la CFP ait, d'abord et avant tout, non seulement le pouvoir, selon la loi, de veiller à ce que le principe du mérite soit observé, mais de déléguer ce pouvoir aux gestionnaires de la fonction publique, c'est-à-dire aux administrateurs généraux. C'est exactement le modèle édicté par le Parlement dans la LEFP, en 2003, et l'approche adoptée par la CFP.

Le professeur Hodgetts a reconnu aussi que la Commission doit conserver les pouvoirs que lui confère la loi pour annuler toutes les responsabilités déléguées aux administrateurs généraux s'ils ne respectent pas les normes acceptables. La CFP possède ces pouvoirs et en a fait usage.

Il invoque le fait que porter une attention accrue à la surveillance et à l'imputabilité est une conséquence nécessaire du système de dotation très axé sur la délégation adopté par la CFP de nos jours. Les administrateurs généraux à qui la CFP a délégué des pouvoirs de nomination doivent lui rendre des comptes lorsqu'ils exercent cette autorité. La CFP doit pouvoir se fier à un ensemble d'outils pour veiller à ce que les administrateurs généraux exercent leurs pouvoirs délégués de façon appropriée et adhèrent à ses valeurs. Cela inclut les politiques de nomination, les services de dotation et d'évaluation, les instruments de délégation et d'imputabilité, la surveillance, les études, les vérifications, les enquêtes et les mesures correctives.

La portée des activités de surveillance de la CFP doit être aussi vaste que l'éventail des pouvoirs délégués. La CFP doit édicter des attentes claires de ce qui est requis dans un système de nomination bien géré et axé sur la délégation. Ensuite, elle doit le surveiller et en évaluer l'intégrité en fonction de ces attentes.

En 2008, la CFP a créé un comité de révision indépendant ayant pour tâche de déterminer la pertinence de son approche et du niveau d'efforts en matière de surveillance ainsi que les domaines à améliorer. Le comité a conclu que le niveau d'efforts était approprié dans l'ensemble, mais qu'un certain étalonnement s'avérait nécessaire. La CFP met en place un plan d'action pour ce faire.¹⁵

La LEFP accorde énormément de pouvoir exécutif et administratif à la CFP afin de prévenir les abus et, s'il y a lieu, prendre des mesures correctives. Il peut y avoir des lacunes. Suite à plusieurs vérifications récentes, la CFP étudie la possibilité de demander plus de pouvoir pour mener des enquêtes et prendre des mesures correctives selon les résultats obtenus.

Indépendance

Le statut de la CFP en tant qu'« agent du Parlement » indépendant est un autre élément important de la vision du professeur Hodgetts. Voici ce qu'il dit de façon succincte (avec Ned Franks) en 2001 : « Il ne doit y avoir qu'un seul agent du Parlement pour gérer les ressources humaines de la fonction publique et cet agent doit être la Commission de la fonction publique. »¹⁶

En tant qu'« agent du Parlement », la CFP doit offrir des « garanties au Parlement et, par l'entremise du Parlement, à la population ainsi qu'à la fonction publique du Canada à l'effet que le principe du mérite est respecté dans le recrutement et la promotion au sein de la Fonction publique du Canada. »¹⁷ Le professeur Hodgetts (et Ned Franks) souligne aussi que la CFP « doit posséder suffisamment de ressources et les pouvoirs lui permettant de questionner et d'examiner l'application du gouvernement dans la pratique du principe de mérite et, de façon utile, rendre compte au Parlement. » ¹⁸

Il est essentiel que la CFP soit indépendante de la direction ministérielle pour être un « agent du Parlement » efficace. Bien que cela implique l'absence d'un porte-parole de la CFP au Parlement, cela signifie également que la Commission peut jouer un rôle tampon contre l'interférence des cadres, du gouvernement et du Parlement dans la gestion des ressources humaines de la fonction publique.

Le professeur Hodgetts déplore le fait que la CFP n'a pas, selon lui, toujours payer suffisamment attention au Parlement. Depuis son entrée en fonction, la présidente actuelle de la CFP a personnellement essayé de favoriser un lien beaucoup plus étroit avec le Parlement. Des progrès sont réalisés de différentes façons : par l'entremise du rapport annuel de la CFP au Parlement; avec ses études sur des dossiers importants comme les employés occasionnels comme source d'emplois indéterminés, la durée du processus de dotation, la chute du taux de recrutement parmi les groupes d'équité en matière d'emploi, les nominations intérimaires et les promotions subséquentes dans la fonction publique et les zones nationales de sélection; dans ses comparutions régulières devant les comités de la Chambre et du Sénat; et ses séances d'information fréquentes avec les parlementaires.

Un Centre d'excellence au mérite

Le professeur Hodgetts plaide aussi en faveur d'un rôle de centre d'excellence au mérite pour la CFP. C'est un point qui lui tient très à coeur parce que c'est là quelque chose « si étroitement liée aux fonctions centrales » de la CFP.¹⁹

Le mérite en tant qu'idéal essentiel, mais en constante évolution

Le professeur Hodgetts insiste sur le fait que le mérite doit rester un idéal essentiel régissant la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Il reconnaît toutefois, dans ses écrits avec Franks, que « c'est un idéal qui doit être constamment être redéfini à la lumière des circonstances et des perceptions en évolution. Ce processus de définition et de redéfinition doit faire partie d'un dialogue continu entre ceux responsables de la promotion de l'idéal, en particulier la Commission de la fonction publique, et ceux qui l'appliquent dans le système de mérite du gouvernement. »²⁰

Pour le professeur Hodgetts, le mérite est un concept vivant et oxygéné que l'on doit appliquer avec précaution et de façon délibérée. Il prétend également que la création d'outils et de critères communs dans l'application du mérite doit être une fonction centrale de la CFP.

En tant que gardien du mérite dans la gestion des ressources humaines fédérales, la CFP s'intéresse grandement à ces questions. Pour la première fois, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) comporte une définition explicite du mérite. Après plus de trois années de suivi des activités en vertu de cette loi, nous en avons conclu que l'application de cette définition est beaucoup plus difficile que prévu.

La CFP doit se préoccuper de l'intégrité de nominations particulières et de celle de l'ensemble du système de dotation. Comme l'indique son plus récent rapport annuel,²¹ le mérite est, de façon générale, respecté partout au sein de la fonction publique. Il existe cependant plusieurs « mais » qui nous préoccupent ou, du moins, qui nous obligent à poser certaines questions :

La première étant que l'effet cumulatif de nombreuses décisions peut ne pas encore garantir l'intégrité de l'ensemble du système de dotation, alors que d'autres, plus particulières, peuvent être appropriées. En 2008-2009, la CFP a détecté que la nouvelle définition de mérite dans la LEFP, qui accorde une plus grande discrétion aux gestionnaires, exige une approche beaucoup plus sophistiquée, tant au niveau particulier que du système, dans l'application des valeurs principales et directrices et dans la façon de les soupeser dans des circonstances différentes. Nous avons aussi le sentiment que l'expérience acquise dans la mise en oeuvre de la définition du mérite, selon la loi, peut mener au besoin de peaufiner comment mesurer la façon dont les gestionnaires recruteurs, les organisations et l'ensemble du système de gestion des ressources humaines recrutent.

Une autre « mais » porte sur la mise en oeuvre.Comme le fait remarquer le professeur Hodgetts, à maintes reprises, il ne suffit pas de donner des outils aux gestionnaires, ils doivent aussi les utiliser. Le rapport Lambert et le professeur Hodgetts abordent cette question dans leurs évaluations des réformes Glassco et clament à l'unisson : « Laissez les gestionnaires gérer ».

Voici un exemple.²² Une dotation sera plus rapide et efficace constituait l'une des principales attentes de la LEFP. L'analyse de la CFP indique que la durée moyenne du processus de dotation a augmenté à la suite de l'entrée en vigueur de la LEFPP. Elle est passée de 22,8 à 24,1 semaines puis a diminué à 23,5 semaines au fur et à mesure que les organisations ont commencé à s'adapter au nouveau régime de dotation. La CFP croit qu'il est possible de réduire ces 23,5 semaines d'au moins 30 % à l'intérieur de la loi et du cadre stratégique actuels pourvu que les gestionnaires recruteurs adoptent des approches de gestion plus proactives. En 2008-2009, la CFP a procédé à un remaniement extrême de l'embauche et, à l'aide d'une approche de gestion musclée, a été en mesure de réaliser un processus externe en deçà de 45 jours civils.

Bien entendu, on ne peut pas obtenir de l'efficience et des réductions de la durée du processus de dotation aux dépens des valeurs de mérite, de non-partisanerie, d'équité, d'accessibilité, de transparence et de représentativité. Mais la CFP et les autres doivent trouver des façons plus novatrices afin que les gestionnaires recruteurs puissent jouer pleinement leur rôle dans le système de dotation.

Finalement, un autre « mais » et celui-ci est très important. Il a trait à la perception que les employés ont de l'équité. Le Sondage de 2008-2009 auprès des fonctionnaires fédéraux démontre que 24 % des répondants d'organisations tombant sous la LEFP et ayant émis une opinion n'étaient pas d'accord avec l'énoncé à l'effet que, dans leur unité de travail, ils « embauchaient des gens qui pouvaient faire le travail ». Et 35 % n'étaient pas d'accord que « les compétitions se déroulaient de façon équitable » lorsqu'ils ont postulé à des concours au cours des trois dernières années. La CFP étudiera plus en détail ces perceptions et leurs implications l'année prochaine.

Habiliter les ministères et les agences

Selon le professeur Hodgetts, la CFP, en tant que centre d'expertise du mérite, requiert certains pouvoirs et certaines fonctions lui permettant d'habiliter les ministères et les agences à gérer leurs responsabilités déléguées. C'est là un autre élément essentiel de sa vision de la CFP.

La CFP appuie les organisations de bien des façons dans l'exercice des pouvoirs qui leur sont délégués. Elle fournit des lignes directrices et des outils pratiques aux gestionnaires. Elle offre un éventail de services de dotation et d'évaluation et mène les évaluations de langue seconde. La CFP fournit également des systèmes communs et gère plusieurs programmes de recrutement pour les étudiants et les finissants du postsecondaire. Les ministères et les agences comptent sur la CFP pour toutes ces choses, car celles-ci sont des facteurs clés de réussite pour un système de dotation efficace et en grande partie délégué.

En quête de conseils du Professeur Hodgetts

Il est remarquable de voir comment le professeur Hodgetts a si bien su déterminer les éléments clés de ce qu'on est en droit de s'attendre de la CFP en tant que gardien efficace d'une fonction publique basée sur le mérite et impartiale; et comment ses observations et recommandations ont résisté à l'épreuve du temps pour se retrouver dans la LEFP et la CFP. Somme toute, nous sommes là où il a pensé que nous devrions être. Côté perspectives d'avenir et s'il était encore parmi nous, la CFP ferait appel à son orientation et ses conseils concernant trois enjeux.

1. Recours

Les recours sont le premier point où les conseils du professeur Hodgetts seraient d'une très grande valeur. Il est d'avis que la CFP, en tant que centre d'expertise du mérite, devrait, sauf pour quelques exceptions, entendre les griefs des employés relativement à l'application du principe du mérite dans les décisions de dotation.

Le préambule de l'actuelle LEFP entrevoit une fonction publique qui « se distingue par ses pratiques d'emploi équitables et transparentes, le respect de ses employés, sa volonté réelle de dialogue et ses mécanismes de recours destinés à résoudre les questions touchant les nominations ».²³ Cependant, la loi comporte aussi plusieurs nouvelles modifications importantes aux mécanismes de recours dans la gestion des ressources humaines. L'une d'elles porte sur les « discussions informelles » pour les employés qui participent à des processus de nomination internes. Dans le cas où la CFC autorise un administrateur général à faire des nominations internes, cette autorisation doit inclure le pouvoir de révoquer celles-ci et de prendre des mesures correctives à la suite d'une enquête qu'il aura menée. Le but de ces modifications vise, en grande partie, à prendre en compte les préoccupations des employés en milieu de travail, sauf dans les cas de fraude, de favoritisme politique ou d'abus de l'autorité.

De plus, la LEFP crée un Tribunal de la dotation de la fonction publique pour entendre et rendre jugement relativement aux plaintes d'abus d'autorité dans le cas de nominations internes et prévoit la mise en oeuvre de mesures correctives ordonnées par le Tribunal ainsi que les mises à pied. Un employé peut également porter plainte auprès de la CFP selon laquelle sa révocation était déraisonnable ou il n'a pas été évalué dans la langue officielle de son choix.

Par conséquent, question recours, il est juste de dire que les choses se sont éloignées de la vision du professeur Hodgetts. La CFC partage ce point de vue alors que les nouveaux mécanismes de recours préoccupent. De plus et surtout, la CFP doute de la bonne compréhension des rôles des administrateurs généraux, de la LEFP, des gestionnaires recruteurs et des employés. La CFP s'interroge également si, d'une part, les bonnes approches de recours sont en place et, d'autre part, si les mécanismes disponibles sont utilisés efficacement. En l'occurrence, un des points qu'elle examine est la raison du maintien de différents choix de recours pour les processus internes et externes, notamment lorsque les employés participent de plus en plus dans les processus ouverts au public et qu'ils ont accès aux valeurs de la dotation.

Sans nul doute, l'application d'un tout peu de l'archéologie administrative du professeur Hodgetts aiderait à déterminer ce qui se passe et ce qui doit être fait en matière de recours dans la gestion des ressources humaines.

2. Non-partisanerie

Le deuxième point qui pourrait faire l'objet d'une consultation auprès du professeur Hodgetts porte sur la non-partisanerie dans la fonction publique. Avant la création de la Commission de la fonction publique, en 1908, le favoritisme politique au sein de la fonction publique fédérale était pratique courante. En vertu de ce système pourri de l'époque, le principe directeur était simple et sans détour et se résumait à ceci : « Sert le parti jour et nuit, veille à son triomphe électoral, honnêtement ou non, et tu seras cantonné pour la vie dans le trésor public ».²⁴

Toute sa vie durant, le professeur Hodgetts se préoccupe de la protection des valeurs essentielles d'une fonction publique impartiale. Voici ce qu'il souligne dans le rapport préparé avec Franks, en 2001, pour le compte du Centre canadien de la gestion : « Une des principales préoccupations en regard de la gestion des ressources humaines dans le gouvernement canadien est, depuis plus de quatre-vingts ans, la création d'une fonction publique impartiale capable de servir des gouvernements successifs d'allégeance politique différente. »²⁵

Selon lui, l'impartialité dans la fonction publique est étroitement et fondamentalement liée au mérite. Comme je l'ai mentionné plus tôt, sa conception du mérite consiste à exiger des compétences et des qualifications pour le poste et veiller à ce qu'il n'y ait pas de favoritisme ni partialité. Il ne peut pas y avoir de favoritisme politique dans les nominations et les promotions; et les fonctionnaires doivent être « politiquement neutres de sorte que les gouvernements successifs d'allégeance politique différente puissent avoir confiance dans leur impartialité et engagement à servir le gouvernement en place ». Le professeur Hodgetts est constamment catégorique sur ce point : « En raison des risques de favoritisme et de partisanerie, les ministres ne peuvent pas ni ne doivent assumer la gestion des ressources humaines de leur ministère respectif. »²⁶

En tant qu'archéologue administratif de premier plan, le professeur Hodgetts ne se préoccupe pas uniquement du passé. Il insiste à appliquer les points de la vue du passé sur le futur. Au début du millénaire, il entrevoit deux difficultés majeures à la protection d'une approche non partisane dans la fonction publique au cours des années à venir. La première, à la suite du jugement de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Osborne, est la nécessité d'établir des règles de base claires en vue de limiter la participation des fonctionnaires dans des activités politiques partisanes. Il décrit la seconde comme étant « le déplacement de l'administration publique par la gestion publique ».²⁷ Selon lui, le déplacement risque de causer l'effondrement de deux mondes, celui des politiciens élus et des administrateurs publics permanents, pour n'en former qu'un seul. Une telle situation ne ferait qu'éroder une fonction publique canadienne formée de gens de carrière et un système de gouvernement démocratique.

Même si la CFP a entrepris d'importants changements depuis 1908, son mandat de protéger le caractère non partisan de la fonction publique est demeuré constant. Elle doit veiller à ce que les nominations à la fonction publique ou les promotions à l'intérieur de celle-ci soient exemptes de favoritisme politique; et que les fonctionnaires ne peuvent pas porter ou sembler porter atteinte à leur capacité d'exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale.

L'approche en vue d'assumer ces responsabilités a évolué. Comme dans la vision du professeur Hodgetts, la LEFP confirme, dans son préambule, que la non-partisanerie est une valeur essentielle de la fonction publique et qu'elle doit être protégée de façon indépendante au profit des Canadiens. De plus, en réaction au jugement Osborne, la partie 7 de la loi établit un régime amélioré visant à réglementer les activités politiques des fonctionnaires tant au niveau fédéral, provincial, territorial que municipal. La partie 7 reconnaît explicitement le droit d'un(e) employé(e) de se livrer à des activités politiques, comme le définit la loi, sauf si celles-ci portent ou semblent porter atteinte à leur capacité d'exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale.

Selon le régime établi en la partie 7, les employés qui désirent être choisis ou qui se portent candidats à une élection doivent en premier demander et obtenir la permission de la CFP. Il incombe aux employés impliqués dans des activités non liées à une candidature d'examiner leurs propres circonstances particulières afin de déterminer si celles-ci portent ou semblent porter atteinte à leur capacité d'exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale. La Commission peut mener une enquête sur toute allégation voulant que des fonctionnaires soient impliqués dans des activités politiques non appropriées et si prouvées véridiques, peut ordonner des mesures correctives.

En 2008-2009, la CFP a reçu 54 nouvelles demandes de fonctionnaires désireux d'être choisis ou de se porter candidat à une élection, soit une augmentation de 20 % comparativement à l'année précédente. La grande majorité des demandes avaient trait aux élections municipales. La CFP entreprend déjà des démarches visant à rationaliser le processus d'autorisation pour les demandes de candidature aux élections municipales. L'année dernière, la CFP a effectué 17 enquêtes relatives à des allégations d'activités politiques non appropriées. Dans la plupart des cas, les personnes n'avaient pas demandé l'autorisation de la CFP.

Côté perspectives d'avenir et tout comme le professeur Hodgetts, la CFP entrevoit plusieurs nouveaux risques associés à la protection de la non-partisanerie. Effectivement, dans son rapport annuel 2008-2009, la CFP conclut que les trois dernières années d'activités sous la nouvelle LEFP démontrent qu'il faudra faire preuve d'une plus grande vigilance pour que les Canadiens puissent continuer à profiter d'une fonction publique non partisane au cours des années à venir. En voici quelques raisons :²⁸

• La CFP a eu à faire face à des situations de plus en plus complexes lors d'enquêtes récentes. L'année dernière, deux de ces enquêtes n'ont pas eu trait aux candidatures, mais plutôt à des allégations d'activités politiques inappropriées. L'une d'elles s'est avérée fondée.
• Les efforts importants en cours en vue de renouveler la fonction publique fédérale signifient que des milliers de nouvelles personnes embauchées devront apprendre à être des fonctionnaires dans une fonction publique professionnelle et non partisane, quels sont leurs rôles et leurs responsabilités, tant à titre individuel que collectif.
• La technologie y est pour quelque chose également. Les sites de réseautage social comme Twitter et Facebook contribuent à brouiller les cartes entre la vie professionnelle et privée des fonctionnaires en plus d'accorder une plus grande visibilité aux activités politiques ou affiliations susceptibles de miner la neutralité politique de la fonction publique.

La CFP a à coeur de jouer un rôle de direction dans la révision importante que ce secteur requiert. Un dialogue a déjà été amorcé avec des universitaires, des fonctionnaires en place, d'anciens fonctionnaires et d'autres personnes sur ce que devrait être une fonction publique non partisane au cours des prochaines décennies. Aussi, quels genres de comportement doit-on prévoir et quel sera le juste équilibre entre les intérêts individuels et collectifs.

Un autre objectif important de la CFP consiste à déterminer si le régime de gouvernance existant est approprié ou s'il y a lieu d'apporter des ajustements dans les outils et les approches de sorte à protéger l'essence de la non-partisanerie au cours des années à venir. La CFP se penchera notamment sur la question à savoir si elle devrait utiliser son pouvoir de réglementation pour créer de nouvelles règles régissant le comportement des fonctionnaires.

À ce propos, les conseils du professeur Hodgetts auraient été bien accueillis, tout particulièrement sur la façon de veiller à ce que la vision de la LEFP pour une fonction publique non partisane soit complètement institutionnalisée.

3. Domaine d'application du mandat de la CFP

Le dernier point où l'avis du professeur Hodgetts serait grandement apprécié a trait au domaine d'application du mandat de la CFP. C'est un sujet sur lequel le professeur s'est beaucoup penché.

En 1918, le Parlement a décrété que les nominations dans toute la fonction publique ou à l'intérieur de celle-ci, y compris la « fonction publique extérieure », c'est-à-dire celle à l'extérieur d'Ottawa, seraient assujetties aux dispositions de la Loi sur la fonction publique et à la Commission de la fonction publique. Presque immédiatement, il y a pression pour des exceptions aux conditions de nominations basées sur le mérite et la non-partisanerie. La préférence locale et celle de vétéran sont les meilleurs exemples.

Encore tout récemment, les travaux du professeur Hodgetts sur l'état administratif dans les années 80 documentent la montée d'un univers « parallèle » de conseils d'administration, de commissions, de sociétés de la Couronne et autres organisations sans lien de dépendance créés en dehors de la portée de la LEFP et de la CFP. Il y avait souvent des motifs de politique gouvernementale pour agir ainsi. En même temps, comme l'indique le professeur Hodgetts, il y avait aussi des instances où les organisations étaient, délibérément, écartées de l'univers de la CFP afin d'éviter la bureaucratie associée au recrutement et à la promotion. On se dissociait également du régime complexe de la gestion des ressources humaines de l'ensemble de la fonction publique, y compris l'exigence qu'un fonctionnaire ne peut pas porter ou sembler porter atteinte à sa capacité d'exercer ses fonctions de façon politiquement impartiale.

Ce problème de limitation subsiste encore de nos jours. Du point de vue de la CFP, plusieurs préoccupations existent. La première a trait à la nomination à la fonction publique d'anciens gouverneurs en conseil (GC). Les GC nommés le sont par les ministres. Les fonctionnaires sont nommés par la CFP, une structure indépendante des directives ministérielles. En se basant sur ses activités de surveillance, la CFP se préoccupe de situations ou les postes dans la fonction publique sont créés sur mesure pour d'anciens GC ou d'anciens GC sont nommés à la fonction publique selon le mérite ou sur un mérite impossible à démontrer.

Une autre limite est liée au domaine d'application de la partie 7 de la LEFP. La partie 7 affecte en ce moment les employés d'organisations dont le pouvoir de nomination relève exclusivement de la CFP. Il en est de même pour des agences séparées comme les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC). Devrait-on élargir son domaine d'application de manière à inclure certains ou tous les secteurs de la fonction publique fédérale? Élargir les attentes de sorte que les fonctionnaires soient tenus d'agir et être perçus comme agissant d'une manière politiquement impartiale au-delà de la fonction publique pourrait poser certaines difficultés. Mais dire que cette approche ne devrait pas être envisagée du tout fait fi des effets collectifs d'un comportement inapproprié sur l'état démocratique libéral.

En regard de ces trois points, c'est-à-dire le recours, la non-partisanerie et le domaine d'application de la LEFP, la CFP sait que le professeur Hodgetts aurait quelque chose de très pertinent à dire.

Conclusion

Le professeur était à la fois passionné pour les livres et éminemment pratique. Lorsqu'il a été question de la CFP, il a été le premier d'entre ses pairs à expliciter ce dont la Commission a besoin pour respecter ses obligations et protéger le principe du mérite et de la non-partisanerie dans la fonction publique fédérale, et ce, au nom du Parlement, par l'entremise du Parlement, et envers les Canadiens.

De nos jours, l'archéologie administrative du professeur Hodgetts est plus pertinente que jamais. Actuellement, la CFP est à faire le point de la LEFP. Il s'agit de déterminer si elle a donné les résultats escomptés et comment elle peut être améliorée. La CFP s'apprête également à contribuer à l'examen quinquennal de la Loi sur la modernisation de la Fonction publique qui inclut la LEFP. L'examen est sous la direction du président du Conseil du Trésor. Dans ces deux cas comme dans de nombreux autres, l'apport du professeur Hodgetts aurait été d'une très grande valeur. Il nous manque.

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Bibliographie sommaire

Canadian Centre for Management Development, "Parliament and Human Resources Management: The Role of the Public Service Commission as an Agent of Parliament", une étude préparée par C.E.S. Franks and J.E. Hodgetts, Ottawa: 2001.

Canadian Centre for Management Development, "Public Management: Emblem of Reform for the Canadian Public Service", John L. Manion Lecture par J.E. Hodgetts, Ottawa: 1991, p. 3.

Hackett, Bruce M., J.E. Hodgetts, Morton Kroll and Lloyd D. Musolf, The Changing Public Service. Davis: University of California, 1968.

Hodgetts, J.E. "Bureaucratic Initiatives, Citizen Involvement, and the Quest for Administrative Accountability", Transactions of the Royal Society of Canada, Series IV, Vol. XII (1974), pp. 227-236.

Hodgetts, J.E., "Canadian Administration Faces the Fifth Decade", J. of Politics, 11:4(Nov. 1949), pp. 715-735.

Hodgetts, J.E., "The Liberal and the Bureaucrat: A Rose by Any Other Name", Queen's Quarterly, LXII: 2 (summer), pp.176-183.

Hodgetts, J.E., "Royal Commissions and Public Service Reform: Personal Reflections", CPA, 50:4 (hiver 2007), pp. 525-540.

Hodgetts, J.E., "Royal Commissions of Inquiry in Canada", PAR, 9:1 (hiver 1949), pp. 22-29.

Hodgetts, J.E., William McCloskey, Reginald Whitaker et V. Seymour Wilson, The Biography of an Institution: The Civil Service Commission of Canada, 1908-1967, Ottawa: Public Service Commission of Canada, 1972.

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Notes de bas de page

¹ John Meisel, "Foreward", dans O.P. Dwivedi, ed. (1982), The Administrative State in Canada: Essays in Honour of J.E. Hodgetts, Toronto: University of Toronto Press, p. ix. [Retour]

² En 1960, le professeur Hodgetts a été nommé directeur de la rédaction de la Commission royale sur l'organisation du gouvernement et, de 1977 à 1977, il a été un des quatre commissaires de la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité. [Retour]

³ J.E. Hodgetts, William McCloskey, Reginald Whitaker et V. Seymour Wilson (1972) The Biography of an Institution: The Civil Service Commission of Canada, 1908-1967, Ottawa: Public Service Commission of Canada. [Retour]

⁴ Luc Juillet et Ken Rasmussen (2008), Defending a Contested Ideal: Merit and the PSC of Canada, 1908-2008, Ottawa: University of Ottawa Press. [Retour]

⁵ Voir en général Hodgetts et autres (1972), Ibid. [Retour]

⁶ Voir, p. ex., J. E. Hodgetts, "The Changing Nature of the Public Service: The Canadian View" in Bruce M. Hackett et autres. (1968), The Changing Public Service, Davis: Institute of Governmental Affairs, University of California, p. 9-50. [Retour]

⁷ Voir O.P. Dwivedi, ed., Ibid. [Retour]

⁸ Centre canadien de gestion (2001), « Le Parlement et la gestion des ressources humaines : le rôle de la Commission de la fonction publique en tant qu'agent du Parlement », un document préparé par C.E.S. Franks et J.E. Hodgetts, Ottawa, p. 4. [Retour]

⁹ CCMD (2001), Ibid., p. 4. [Retour]

¹⁰ CCMD (2001), Ibid., p. 4. [Retour]

¹¹ Travaux de la Chambre des communes, 37e Parlement, 2e session, deuxième lecture du projet de loi C-25, qui est devenu la Loi sur la modernisation de la Fonction publique, le 14 février 2003. [Retour]

¹² Travaux de la Chambre des communes, 37e Parlement, 2e session, deuxième lecture du projet de loi C-25, qui est devenu la Loi sur la modernisation de la Fonction publique, le 14 février 2003. [Retour]

¹³ Loi sur l'emploi dans la fonction publique, 2003, chap. 22, paragr. 12, 13. [Retour]

¹⁴ Voir Lavigne c. Canada (Justice) à http://decisions.fct-cf.gc.ca/fr/2009/2009cf684/2009cf684.html, paragr. 59. [Retour]

¹⁵ Voir Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 2008-2009, Ottawa, 2009, paragr. 146-154. [Retour]

¹⁶ CCMD (2001), Ibid., p. 3. [Retour]

¹⁷CCMD (2001), Ibid. p. 1. [Retour]

¹⁸CCMD (2001), Ibid. p. 19. [Retour]

¹⁹ ll a exprimé son point de vue tout récemment au Centre canadien de gestion (CCG) (2001). Ibid. Voir p. 6.Voir aussi Hodgetts et autre. (1972), Ibid. [Retour]

²⁰ CCMD (2001), Ibid., p. 1.C'est également l'idée centrale qui se dégage dans le livre de Juillet et Rasmussen (2008). [Retour]

²¹ Voir PSC (2009), Ibid. [Retour]

²² Voir PSC (2009), Ibid., particulièrement les pages 9-10 et 88-94. [Retour]

²³ Loi sur l'emploi dans la function publique, 2003, chap. 22, paragr. 12, 13. [Retour]

²⁴ Canadian Monthly, 1876. [Retour]

²⁵ CCMD (2001), Ibid., p.1. [Retour]

²⁶ Il décrit son point de vue ces derniers temps dans le CCMD (2001), Ibid., p. 2. ^[Retour]

²⁷ Canadian Centre for Management Development (1991), "Public Management: Emblem of Reform for the Canadian Public Service", The John L. Manion Lecture par J.E. Hodgetts, Ottawa, p. 3. [Retour]

²⁸ Voir PSC (2009), Ibid., paragr. 13-16. [Retour]

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Date de modification :

2009-12-18