Vérification des préavis d'attribution de contrat sélectionnés - Rapport final

Approuvé le 14 février 2011

Table des matières

Résumé

Contexte

Au cours de l'automne 2009, la Commission de la fonction publique (CFP) a publié quatre Préavis d'attribution de contrat (PAC) afin d'obtenir les services de quatre conseillers de haut niveau appelés à siéger au Comité consultatif indépendant de vérification (CCIV) de la CFP à titre de membres externes. Chacun de ces contrats d'un an était estimé à 21 000 $, et pouvait être reconduit jusqu'à trois fois. Au printemps 2010, un article de presse et des reportages médiatiques connexes prétendaient que la CFP n'avait pas respecté les politiques en matière d'approvisionnement du gouvernement.

Fondement

La présidente de la CFP a demandé à la Direction de la vérification interne de procéder à une vérification des quatre PAC afin de éterminer s'ils étaient conformes aux politiques et procédures du Conseil du Trésor du Canada (CT) et de la CFP. La phase de planification de cette vérification a débuté en avril 2010.

Objectif

L'objectif de cette vérification était d'évaluer si la CFP avait respecté les politiques et procédures organisationnelles du CT quant au choix du PAC comme mécanisme d'obtention des services de conseillers de haut niveau appelés à siéger au CCIV de la CFP, et quant à l'attribution ultérieure de quatre contrats.

Conclusion

Les gestionnaires du programme disposaient de peu de choix en matière d'approvisionnement de services visant l'embauche de conseillers de haut niveau pour le CCIV. Les vérificateurs ont déterminé que le fait d'avoir choisi le PAC comme mécanisme d'approvisionnement tenait à l'éventail de compétences des différents membres du comité. Cependant, le critère d'exception utilisé pour justifier le choix du PAC a été établi à mauvais escient. De plus, même si l'approvisionnement des services requis était assujetti à l'Accord de libre-échange nord-américain, les vérificateurs ont constaté que ce critère n'avait pas été affiché comme tel dans l'annonce du système MERX.

La publication du PAC s'est faite de façon transparente et, dans l'ensemble, les services d'approvisionnement ont respecté les politiques et règlements du CT et de la CFP. Lors de la planification des PAC, les exigences de l'énoncé de travail ont été modifiées par les gestionnaires du programme, à la demande des services d'approvisionnement. Lesdites modifications jouaient en faveur de tous les fournisseurs potentiels. Toute communication antérieure à la publication du PAC a été effectuée à des fins administratives et ne saurait constituer un avantage pour un fournisseur potentiel.

Afin de garantir le respect des politiques et règlements en matière de passation des marchés de la CFP, certains contrôles internes devraient être revus et améliorés en vue de réduire les risques potentiels et de mettre au point le processus d'approvisionnement. Lors de la planification de leurs besoins en approvisionnement, les gestionnaires du programme devraient prendre en compte les mécanismes de passation des marchés en vigueur et les contraintes qu'ils représentent, y compris le temps requis pour gérer convenablement les approvisionnements. Une documentation plus étoffée des dossiers d'approvisionnement contribuerait à mieux justifier les décisions prises, et permettrait d'assurer leur conformité aux procédures de passation des marchés internes et gouvernementales. Pour terminer, le rôle du Conseil de révision des contrats devrait être élargi afin de contrôler de plus près certains marchés.

La direction a accepté les conclusions de la vérification et proposé des plans d'action pouvant remédier aux failles décelées.

1. Introduction

À la fin du mois de mars 2010, un article de presse appuyé par des reportages médiatiques laissait entendre que la Commission de la fonction publique (CFP) aurait enfreint les politiques en matière d'approvisionnement du gouvernement. La Direction de la vérification interne a alors procédé à une vérification interne afin de réaliser une étude indépendante pour évaluer dans quelle mesure les quatre contrats respectaient les règlements gouvernementaux et organisationnels. Pour les besoins de la présente vérification, les vérificateurs se sont entretenus avec le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement.

2. Contexte

Au cours de l'automne 2009, la CFP a publié quatre Préavis d'attribution de contrat (PAC) afin de faire appel aux services de quatre conseillers de haut niveau appelés à siéger au Comité consultatif indépendant de vérification (CCIV) de la CFP, à titre de membre externe. Le rôle premier du CCIV est d'apporter à la présidente des conseils neutres et indépendants, des lignes directrices et des réflexions aux points de contrôle critiques des vérifications externes liées à la dotation, des évaluations, des études et des autres activités clés menées par la Direction générale de la vérification et des services de données. Lorsque la présidente prend une décision concernant la surveillance de la dotation, elle est certaine de pouvoir bénéficier du point de vue et des conseils d'un large éventail de collègues compétents. Contrairement aux comités ministériels de vérification interne chargés de vastes attributions, comme le stipule la politique gouvernementale sur la vérification interne, le CCIV se penche uniquement sur la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP).

Le CCIV, dont la direction est assurée par la présidente, se réunit au moins deux fois l'an et peut compter jusqu'à six membres externes à la CFP. Les membres externes du comité sont choisis en fonction de leurs compétences, de leur largeur de vue ainsi que de leurs connaissances et expérience. Ce sont des chefs de file dans leurs domaines d'expertise respectifs. Comme dans bien des comités, chaque membre est appelé à offrir une perspective distincte afin que tous les aspects importants de l'expertise soient abordés par l'ensemble du comité. Toutefois, les tâches de chacun sont les mêmes, comme l'étude d'une trousse d'information.

Sous réserve de l'approbation annuelle de la présidente, les membres de l'extérieur sont généralement nommés pour un mandat de quatre ans, renouvelable une fois seulement. Les quatre membres extérieurs ne sont pas employés par la CFP, ils sont plutôt retenus par contrat de services. Par le passé, leurs services étaient sollicités au moyen d'un contrat à fournisseur unique.

Un PAC est un avis public notifiant qu'un organisme a l'intention d'attribuer un marché à un entrepreneur présélectionné, ce qui permet aux autres fournisseurs de manifester leur intérêt à soumissionner en présentant un énoncé de capacités. Si aucun autre fournisseur ne présente d'énoncé de capacités satisfaisant aux exigences établies dans le PAC, le processus est considéré comme concurrentiel, et l'organisme peut alors attribuer le marché au fournisseur présélectionné.

Par l'entremise du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), la Politique du gouvernement offre la possibilité aux organismes d'accéder au PAC, un processus d'approvisionnement efficace et économique dans le respect des principes d'impartialité, d'ouverture et de transparence en matière de passation des marchés.

En plus du PAC, la direction disposait des mécanismes d'approvisionnement suivants :

  • Marché non concurrentiel – la valeur totale de la nouvelle demande de services ne pouvait dépasser la limite de 25 000 $ pour les contrats à fournisseur unique;
  • Demande de propositions – les services d'approvisionnement avaient mis au point une ébauche d'invitation destinée aux fournisseurs, mais le fait de regrouper les compétences collectives nécessaires aurait été trop compliqué;
  • Article 10 de la LEFP – ce pouvoir ne semble jamais avoir été utilisé par la CFP ou par tout autre organisme dont la loi habilitante comporte des clauses similaires. Le temps nécessaire pour sa mise en place était indéterminé;
  • Pouvoirs spéciaux – peuvent être sollicités auprès du CT et l'emporter sur les pouvoirs définis dans le Règlement sur les marchés de l'État concernant l'approvisionnement en services dans le cadre d'un processus non concurrentiel. Le temps nécessaire pour leur mise en place était indéterminé

Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement a également manifesté de l'intérêt à l'égard de cet approvisionnement et proposé à la CFP de la conseiller et de lui venir en aide, ce qu'elle a accepté.

2.1 Fondement

La présidente de la CFP a demandé à la Direction de la vérification interne de procéder à la vérification des quatre PAC afin de déterminer s'ils étaient conformes aux politiques et procédures du CT et de la CFP.

3. Risques

En plus du nombre et de la complexité des règles et règlements en matière d'approvisionnement, les pressions exercées sur la direction pour obtenir des résultats peuvent entraîner des risques sur le plan matériel, des règlements et de l'atteinte à la réputation. Ces règles énumèrent les mécanismes d'approvisionnement disponibles et indiquent comment les utiliser. Bon nombre de ces exigences font référence à d'autres documents comme les politiques qui renvoient aux obligations relatives aux accords commerciaux. Certains termes peuvent donner lieu à interprétation, p. ex., d'employeur à employé ou dissuader. Le non-respect des procédures internes ou des règlements en matière d'approvisionnement risque d'exposer la CFP à des défis, à une augmentation des inspections gouvernementales ou à une incapacité à faire respecter les marchés. Les préjudices portés à la CFP pourraient causer une perte de confiance de la part de la population et, dans certains cas graves, il faudrait avoir recours à une intervention externe. Une mauvaise gestion des marchés pourrait provoquer des demandes d'indemnisation, des conflits et peut-être même un litige. Les situations suivantes présentent des risques :

  • les mécanismes ne sont pas utilisés de manière appropriée;
  • les accords commerciaux ne sont pas respectés;
  • l'attribution de contrat est mal gérée;
  • les pouvoirs délégués ne sont pas respectés;
  • le processus est mal documenté.

4. Objectif

L'objectif de cette vérification était d'évaluer si la CFP avait respecté les politiques et procédures organisationnelles et celles du Conseil du Trésor du Canada (CT) quant au choix du Préavis d'attribution de contrat (PAC), comme mécanisme d'obtention des services de conseillers de haut niveau appelés à siéger au Comité consultatif indépendant de vérification (CCIV) de la CFP, et quant à l'attribution ultérieure des quatre contrats.

5. Portée

Le projet consistait à vérifier si les quatre contrats relatifs aux services de conseillers de haut niveau pour le CCIV de la CFP avaient été attribués conformément :

  • aux Règlements sur les marchés de l'État et à la Politique sur les marchés du CT, notamment en ce qui concerne les clauses relatives aux accords commerciaux comme l'Accord de libre-échange nord-américain;
  • à la Loi sur les conflits d'intérêts (Partie 3, l'après-mandat);
  • aux Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT;
  • aux procédures internes d'attribution de marchés de la CFP, y compris celles touchant les PAC.

La vérification ne portait pas sur la gestion des marchés, ni sur les pratiques de la CFP visant d'autres marchés.

6. Énoncé d'assurance

En tant que dirigeant principal de la vérification, j'estime que les procédés de vérification suivis et les éléments de preuve recueillis sont appropriés et suffisants pour nous permettre d'appuyer l'exactitude des conclusions énoncées dans ce rapport. Les conclusions se fondent sur des constats tirés des situations retenues, à la lumière des critères établis. La Direction de la vérification interne de la CFP s'efforce de respecter à la lettre toutes les normes en vigueur de l'Institut des vérificateurs internes et des politiques du CT.

7. Méthodologie

Le processus de vérification normalisé de la CFP comporte trois étapes principales :

  • la planification;
  • l'examen détaillé;
  • l'établissement du rapport.

Tous les résultats ont été examinés et approuvés par le directeur de la Vérification interne. Dans le cadre de la vérification, les vice-présidents de la Direction générale de la estion ministérielle (DGGM) et de la Direction générale de la vérification et des services de données (DGVSD) ainsi que leurs représentants ont régulièrement reçu des comptes rendus des observations et ont pu les valider. La DGGM et la DGVSD ont fourni tous les documents nécessaires et ont permis aux vérificateurs d'avoir accès aux employés.

La planification a débuté en avril 2010. Cette étape sert à définir les champs d'enquête au moyen d'une évaluation sommaire des risques et d'un examen des documents. En collaboration avec le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement, la Direction de la vérification interne a élaboré des critères provisoires en s'appuyant sur les Règlements sur les marchés de l'État, la Politique sur les marchés et les Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du CT, ainsi que sur certaines dispositions de l'Accord de libre-échange nord-américain et d'autres procédures et règlements liés à l'approvisionnement, comme la Loi sur les conflits d'intérêts.

L'étape de planification est suivie de celle de l'examen détaillé. La méthodologie comprend des entrevues avec la direction et le personnel; des examens et des analyses de dossiers d'approvisionnement, de documents et de processus clés propres aux quatre Préavis d'attribution de contrat visés, y compris des données liées à l'approvisionnement. L'étape de l'examen détaillé s'est terminée en octobre 2010. Les conclusions ont été rédigées, puis présentées à la Division des services administratifs le 20 octobre 2010.

Au final, un rapport a été établi par la Direction de la vérification interne. Dans le cadre du processus d'assurance de la qualité de la CFP, un examen indépendant de la qualité des dossiers et du rapport de vérification a été effectué.

8. Observations et recommandations

  • Objectif de contrôle nº 1 – Le choix du Préavis d'attribution de contrat (PAC) comme mécanisme d'obtention des services de conseillers de haut niveau appelés à siéger au Comité consultatif indépendant de vérification (CCIV) de la CFP satisfaisait aux exigences des politiques et procédures organisationnelles, y compris celles du Conseil du Trésor du Canada (CT).

8.1 Utilisation des mécanismes d'approvisionnement

a. Décision de conclure un marché
Les vérificateurs s'attendaient à ce que le fait de conclure un marché de services contribue à atteindre des objectifs organisationnels comme le précise la Politique sur les marchés du CT. La vérification a permis d'examiner si la prestation de services de consultation était utile pour aider la CFP à remplir son mandat, et si ce mécanisme ne se substituait pas aux besoins de dotation en cours. La direction a indiqué qu'elle cherchait à retenir des services par d'autres voies que celle des contrats à fournisseur unique afin d'éviter toute apparence de fractionnement du marché. Le cadre de référence du CCIV définit, entre autres, le but, le mandat, les membres, le pouvoir et la fréquence des réunions du comité. Quand elle a élaboré le cadre de référence, la CFP a pris en compte le type de profil professionnel, les connaissances, l'expérience et l'indépendance que les membres devaient posséder. Selon le cadre de référence et les documents du CCIV, les membres sont appelés à donner à la présidente un avis éclairé sur des sujets liés aux activités de la Direction générale de la vérification et des services de données pour l'appuyer dans ses fonctions.

Étant donné que le comité se réunit généralement deux fois par an et que les membres ont des fonctions bien définies, les marchés de services pour ces derniers s'avéraient plus avantageux que les contrats d'embauche en matière d'indépendance et d'efficacité pour la CFP. Par conséquent, les besoins en approvisionnement correspondaient aux objectifs organisationnels.

b. Utilisation adéquate du Préavis d'attribution de contrat
Les vérificateurs s'attendaient à ce que le choix du PAC comme mécanisme d'approvisionnement soit conforme à l'exception invoquée à l'article 6d) des Règlements sur les marchés de l'État.

Les vérificateurs ont conclu que, dès le début du processus, la direction a pris en compte plusieurs mécanismes d'approvisionnement. Lors d'une réunion de février 2009 visant à préparer l'approvisionnement des services requis pour la composition du CCIV, les services d'approvisionnement de la CFP ont présenté deux solutions possibles à la haute direction. La première consistait en une demande de propositions provisoire mise au point par un cabinet d'experts-conseils, pour le compte des services d'approvisionnement, visant à obtenir les services de conseillers de haut niveau. La seconde renvoyait à une disposition de l'article 10 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, qui autorise la présidente à recourir temporairement aux services « d'experts ou d'autres spécialistes », sous réserve de l'approbation de leur rémunération par le CT. Les services d'approvisionnement n'avaient pas proposé le PAC comme mécanisme possible; à leur avis, ce mécanisme ne convenait pas à la situation. Parallèlement, la direction a déterminé que la demande de proposition suggérée par les services d'approvisionnement, ainsi que l'article 10, ne répondaient pas à ses besoins. La haute direction a ensuite discuté du PAC qui, à leur avis, pouvait potentiellement accélérer le processus de constitution du comité. Selon elle, ce mécanisme avait déjà été utilisé par le passé, et il s'agissait d'un processus simple, rapide, voire concurrentiel. Les vérificateurs n'ont pas trouvé de trace écrite des décisions prises, mais les entretiens montrent que les discussions engagées ont mené au choix du PAC comme mécanisme d'approvisionnement.

On peut avoir recours au PAC dans certaines circonstances. Selon les Règlements sur les marchés de l'État, l'autorité contractante dispose de quatre exceptions qui lui permettent d'outrepasser l'exigence de lancer un appel d'offres. La Politique sur les marchés du CT définit les conditions permettant d'invoquer ces exceptions et restreint les pouvoirs discrétionnaires des organisations concernant leur utilisation. Les conclusions de la vérification montrent que les dirigeants de la CFP ont invoqué l'exception 6d), en arguant qu'une seule personne serait compétente pour remplir les fonctions des membres respectifs. La politique indique que l'exception 6d) « relativement étroite que l'on ne devrait invoquer que dans les cas où la nature du marché laisse croire qu'il n'existe qu'un entrepreneur, par exemple en raison des exigences touchant un brevet ou un droit d'auteur, de facteurs de compatibilité technique ou d'une spécialisation technologique. L'exception ne saurait être invoquée tout simplement parce que l'entrepreneur pressenti est le seul que connaît la direction. » Le CT a publié un avis sur la politique en 2007 à l'intention de tous les services d'approvisionnement organisationnels, afin de définir davantage cette exception comme étant liée à la propriété intellectuelle ainsi qu'aux travaux liés à la technologie et aux systèmes.

On a vérifié si l'exception avait été invoquée à bon escient. Parmi les qualités recherchées chez le candidat figurait un vaste éventail de compétences, jumelées à une expérience nationale et internationale acquise par des universitaires ou d'anciens hauts fonctionnaires. Les quatre PAC étaient distincts, reflétant ainsi le fait que chacun des membres devait apporter au comité un ensemble de compétences uniques. Toutefois, les annonces ne mentionnaient pas d'exigences en matière de propriété intellectuelle ou technologique. En dépit du fait qu'il n'existe pas de traces écrites justifiant l'invocation de l'exception 6d), nous avons été informés que celle-ci semblait la plus appropriée pour justifier l'emploi du PAC. Cette absence de justification a été aggravée par le fait que le formulaire d'Avis sur la politique des marchés devant figurer à l'annexe A n'avait pas été rempli, puisque les services d'approvisionnement n'étaient pas au courant de cette consigne. Dans les circonstances, la direction n'a pas justifié le recours au PAC, comme l'exigeait la politique.

Même si les compétences des candidats étaient différentes pour chacun des PAC, les tâches à effectuer étaient similaires; par exemple, examiner des documents de lecture préparatoire, donner des conseils et des avis éclairés.

En résumé, le choix de la haute direction de se prévaloir des PAC comme mécanisme d'approvisionnement était inapproprié, l'exception invoquée n'étant pas justifiée. Dans le cadre de la planification de ses besoins en approvisionnement, il revient aux responsables du programme de choisir des mécanismes autorisés et de fournir suffisamment de ressources, et de temps, pour s'assurer que le processus d'approvisionnement se déroule de façon appropriée, dans le respect des politiques et procédures en vigueur. Le personnel des services d'approvisionnement avait présenté à la direction d'autres options qui leur permettaient d'avoir recours à des services de conseillers de haut niveau, y compris les considérations à prendre en compte sur le plan collectif, en ce qui a trait à la constitution d'un comité.

c. Accord de libre-échange nord-américain
La Politique sur les marchés du CT reconnaît expressément que les conditions des accords commerciaux, y compris celles de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), doivent être respectées. En vertu des règlements de l'ALENA, les taxes applicables et les années optionnelles doivent être prises en compte dans le calcul des frais de services fournis pour déterminer si l'ALENA s'applique.

On a vérifié si les approvisionnements étaient assujettis à l'ALENA. Le résumé affiché sur MERX fait mention d'un montant estimé entre 50 000 $ et 100 000 $, en précisant que l'approvisionnement en services de consultation relève de l'ALENA. L'étude montre cependant des anomalies en matière de documentation pour ce qui est des exigences relatives à l'ALENA. Par exemple, selon la liste de vérification des procédures internes des services d'approvisionnement, ce type d'approvisionnement relève de l'ALENA. Toutefois, le PAC affiché sur le système MERX stipulait que cet approvisionnement ne relevait d'aucun accord commercial et, dans ce même préavis, le type d'accord en vigueur n'est pas stipulé. Au regard du contenu des PAC publiés, les fournisseurs potentiels auraient pu être induits en erreur quant aux accords commerciaux en vigueur. Ainsi, ces omissions et cette façon de faire constituent une infraction au regard de l'accord concerné.

Le risque d'erreurs en matière d'approvisionnement s'est accru en raison d'un manque de suivi interne de la part du Conseil de révision des contrats (CRC), qui doit s'assurer que les marchés d'importance sont conformes aux procédures, politiques et règlements en vigueur dans ce domaine. L'estimation de la valeur des marchés publics soumise à l'approbation du CRC s'appuie sur la durée initiale du contrat et non sur la valeur totale potentielle de ces services. En clair, les années optionnelles ne sont pas prises en compte comme l'exigent les règlements sur les marchés. Les membres du CRC ou le directeur général de la Direction des finances et de l'administration n'examineront un marché que s'il y a eu modification entraînant un dépassement des seuils de la valeur totale fixée pour les marchés non concurrentiels, ou un dépassement des seuils de l'ALENA pour les marchés concurrentiels. Cette méthode d'estimation évite à l'ensemble du conseil d'effectuer un contrôle supplémentaire pour s'assurer que le marché est bien conforme aux exigences du CT et de l'ALENA en la matière.

Pour ce qui est du respect des accords commerciaux, le processus d'approvisionnement semble avoir été effectué dans le respect des exigences de l'ALENA. Cependant, les renseignements qui avaient été affichés sur les exigences en matière d'accords commerciaux auraient pu prêter à confusion.

Recommendation 1

1.1 Afin de s'assurer que les responsables de programmes communiquent et justifient, comme il se doit, le choix d'un mécanisme de passation des marchés, les services d'approvisionnement doivent s'assurer que :

  1. tous les critères de sélection d'un mécanisme d'approvisionnement en matière de services-conseils ainsi que tous les processus et contrôles internes sont conformes au Règlement sur les marchés de l'État ainsi qu'à la Politique sur les marchés du CT, y compris les accords commerciaux, et plus particulièrement l'ALENA;
  2. les contrôles internes de la CFP sont renforcés pour garantir l'exactitude des annonces sur la passation des marchés.

1.2 La Direction des finances et de l'administration devrait modifier le mandat du CRC afin que ce dernier puisse étudier les marchés en s'appuyant sur la valeur totale potentielle de chaque contrat, dans le respect de la Politique sur les marchés du CT et de l'ALENA.

Réponse de la direction

1.1 a) On a rappelé à tout le personnel chargé de l'approvisionnement qu'il devait veiller à ce que toutes les exceptions invoquées soient justifiées par eacute;crit par la direction, que la pièce devait être jointe au dossier concerné, et que l'exception 6d) consiste en une disposition « relativement étroite que l'on ne devrait invoquer que dans les cas où la nature du marché laisse croire qu'il n'existe qu'un entrepreneur, par exemple en raison des exigences touchant un brevet ou un droit d'auteur, de facteurs de compatibilité technique ou d'une spécialisation technologique. L'exception ne saurait être invoquée tout simplement parce que l'entrepreneur pressenti est le seul que connaît la direction ». Le client doit répondre aux questions de l'annexe A qui sont insérées dans l'avis sur la politique des marchés 2007-4, et ce document doit être joint au dossier de passation des marchés. En outre, l'obligation de remplir ce formulaire figurera désormais dans les nouvelles directives en matière de passation des marchés et d'approvisionnement qui ont été publiées à la fin de décembre 2010.

1.1 b) Tous les renseignements relatifs aux soumissions qui sont affichés sur MERX, y compris les exigences relatives aux accords commerciaux, sont désormais révisés par le chef des services d'approvisionnement afin d'éviter que des erreurs administratives ne s'y glissent.

Responsable : Chef des services d'approvisionnement
Date d'entrée en vigueur : décembre 2010

1.2 La Direction des finances et de l'administration révisera le mandat du CRC pour garantir que ce dernier étudie les marchés en s'appuyant sur la valeur totale potentielle de chaque marché.

Responsable : Chef des services d'approvisionnement
Date limite : le 30 avril 2011

Recommandation 2

2.1 La haute direction de la CFP devrait consulter le SCT sur les mécanismes d'approvisionnement à utiliser à l'avenir pour des cas similaires de services-conseils, y compris l'utilisation potentielle du pouvoir de passation des marchés en vertu de la LEFP.

2.2 Le personnel des services d'approvisionnement devrait établir un cadre de travail en matière d'approvisionnement sur les pouvoirs délégués, en s'appuyant sur les réponses du SCT.

Réponse de la direction

2.1 Le vice-président de la DGGM consultera des spécialistes en approvisionnement du SCT sur les mécanismes disponibles, dans l'éventualité d'un cas similaire à l'avenir. L'article 10 de la LEFP figurera parmi les sujets à aborder.

Responsable : Vice-président de la DGGM
Date limite : le 31 mars 2011

2.2 Le personnel des services d'approvisionnement prendra les mesures nécessaires pour appuyer les décisions prises à la suite des consultations avec le SCT, notamment les modifications ou les ajouts relatifs aux procédures, aux processus, aux pouvoirs ou aux mécanismes.

Responsable : Chef des services d'approvisionnement
Date limite : à déterminer, une fois les consultations terminées

Objectif de contrôle nº 2 – L'attribution des quatre contrats d'approvisionnement visant à faire appel aux services de conseillers de haut niveau pour le CCIV de la CFP satisfaisait aux exigences des politiques et procédures organisationnelles, y compris celles du CT.

8.2 Gestion des Préavis d'attribution de contrat

Dans le cadre de la publication des quatre Préavis d'attribution de contrat (PAC), la Direction de la vérification interne s'attendait à ce que les services d'approvisionnement respectent les procédures en matière d'efficacité, en donnant la possibilité aux fournisseurs potentiels de démontrer qu'ils répondaient aux exigences du PAC, et en respectant les principes d'ouverture, de transparence et d'équité qui sont énoncés dans le cadre de la passation des marchés.

L'étude montre que les renseignements diffusés dans les PAC quant aux exigences du marché étaient exhaustifs, pertinents et suffisants. Les exigences ont été définies avant la publication des PAC en s'appuyant sur l'énoncé de travail et le cadre de référence du CCIV. L'énoncé de travail exposait les tâches à effectuer par les fournisseurs et reflétait le cadre de référence. Dans le respect des pratiques exemplaires d'approvisionnement, les PAC publiés indiquaient la durée du marché proposé. Des modifications ont été apportées aux PAC avant la publication des exigences minimales en matière d'expérience, en vue d'élargir l'offre. Ces modifications avaient été suggérées par le personnel des services d'approvisionnement qui souhaitait s'assurer que l'expérience concernée n'avait pas été acquise antérieurement, dans le cadre d'un contrat à fournisseur unique avec la CFP. Cette mesure ne représentait pas un avantage pour les fournisseurs proposés, étant donné que l'exigence modifiée élargissait l'offre. Les quatre PAC ont été affichés pendant 15 jours ouvrables sur le système MERX (service électronique d'appels d'offres du gouvernement), selon les exigences de la politique et des pratiques habituelles.

Les PAC indiquaient aux fournisseurs potentiels les procédures à suivre pour répondre à l'annonce, comme l'obligation de soumettre un énoncé de capacités. Les vérificateurs ont constaté qu'aucun fournisseur n'a soumis un tel énoncé. En outre, rien n'indiquait que les PAC étaient élaborés de façon à empêcher ou à dissuader d'autres fournisseurs potentiels d'envoyer un énoncé de capacités.

Les vérificateurs ont également remarqué que les fournisseurs proposés avaient été contactés pour des questions administratives et que cette communication n'avait pas eu pour conséquence de modifier les exigences des PAC.

En examinant les dossiers d'approvisionnement, les vérificateurs ont noté l'existence d'une série de mesures préventives pour éviter qu'un contrat n'aboutisse à une relation employeur-employé.

La vérification a révélé que les renseignements affichés sur le site Internet de la CFP étaient complets et exacts pour les quatre contrats, conformément aux Lignes directrices du CT sur la divulgation proactive des marchés. Le montant affiché sur l'un des contrats présentait une différence de 1 000 $ par rapport aux autres, mais cela était une erreur. Le contrat en question a été modifié en mars 2010. Les renseignements divulgués ont été corrigés en juillet 2010, suivant une demande de rectification de la part du vérificateur. Il serait souhaitable que la direction étudie la mise en place d'un mécanisme simple permettant de réviser les renseignements affichés sur Internet afin qu'ils soient aussi complets et précis que possible, et mis à jour rapidement au besoin.

8.3 Gouvernance

Il était prévu que lesdits contrats devaient être signés conformément aux limites d'approbation des délégations de pouvoirs de la CFP et de la Politique sur les marchés du SCT, et dans le respect des règlements concernant les étapes préliminaires des activités contractuelles, y compris les règlements sur les conflits d'intérêts et l'après-mandat. La DVI a déterminé que la nature des services demandés était conforme à la valeur et au plafond monétaire des marchés correspondants, dans la limite du seuil établi par la politique.

Conformément à la délégation des pouvoirs financiers en vigueur à la CFP, la direction a exercé ses pleins pouvoirs en matière de finances et de passation de marchés. L'engagement a été pris avec les autorités financières compétentes. Le vice-président a approuvé et confirmé la disponibilité des fonds par courriel, puis le directeur général concerné a délivré l'autorisation et la justification du marché. Bien que cette approbation se soit déroulée dans le respect des procédures en vigueur, les vérificateurs estiment que cette mesure de contrôle devrait être redéfinie. L'étude de la matrice de la délégation a révélé que les agents d'approvisionnement n'ont pas le pouvoir de conclure des marchés. Ils exercent une autorité contractante seulement pour le compte du centre de responsabilité, après que son représentant ait signé la demande de service. Cette disposition limite les possibilités de remise en question ou d'influence sur les pouvoirs exercés par les responsables du programme. L'approbation des documents contractuels a fait l'objet d'une recommandation dans le cadre d'un examen des services d'approvisionnement mené au début de l'année 2009.

Les vérificateurs ont cherché à savoir si le processus d'approvisionnement permettait à la CFP d'obtenir une juste valeur et s'il était conforme aux dispositions de l'après-mandat dans le cadre de la Loi sur les conflits d'intérêts. Le plafond de chaque marché se chiffrait à 21 000 $ par an, pour une durée d'un an, reconductible jusqu'à trois fois. Compte tenu de ces éléments probants, la DVI est d'avis qu'une juste valeur a été obtenue, étant donné que la valeur financière de la demande était conforme aux tarifs du marché et se basait sur le degré d'efforts nécessaires pour des exigences similaires antérieures. L'approvisionnement était conforme aux règlements sur les conflits d'intérêts et l'après-mandat des anciens fonctionnaires. Les éléments probants ont montré que les fournisseurs potentiels visés étaient à la retraite depuis plus d'un an.

8.4 Documentation générale

Bien que ce point soit abordé de façon implicite dans plusieurs critères de la vérification, les vérificateurs s'attendaient, au cours de leur examen des dossiers d'approvisionnement, à trouver une documentation justifiant les décisions prises à diverses étapes du processus d'approvisionnement.

La principale attente concernait la justification du recours à l'exception 6d) du Règlement sur les marchés de l'État, conformément à l'avis sur la Politique des marchés 2007-4 du CT. Cet avis sur la politique a été publié en 2007 pour fournir aux employés chargés de la passation des marchés une orientation supplémentaire en ce qui a trait aux obligations légales dans le cadre de l'approvisionnement de l'État et, plus précisément, le recours aux exceptions. Les services d'approvisionnement ont omis de demander au client de remplir l'annexe A de l'avis, dans le cadre du processus d'approvisionnement. Cette annexe consiste en un questionnaire traitant précisément des marchés pour lesquels l'exception 6d) est invoquée. Ce document aurait permis aux services d'approvisionnement d'évaluer précisément la conformité aux exigences du marché.

En outre, pour chaque besoin de services, les services d'approvisionnement remplissent généralement une liste de vérification interne qui inventorie les différentes étapes, considérations et exigences du processus d'approvisionnement. À l'issue de ce processus, lorsque l'agent d'approvisionnement responsable de ce travail appose sa signature au bas du document, il atteste que tous les éléments ont été contrôlés et traités. À ce propos, l'examen des dossiers a révélé que les listes de vérification des quatre contrats avaient été remplies, mais qu'une seule d'entre elles avait été signée. Le fait que cet instrument ait été mis en oeuvre partiellement soulève des questions sur sa pertinence et son efficacité.

En général, le processus d'attribution des PAC s'est révélé satisfaisant et conforme aux politiques et règlements du gouvernement et de la CFP. Cela comprend la conformité aux délégations de pouvoirs de la CFP. La publication des quatre PAC a donné la possibilité aux fournisseurs potentiels de démontrer qu'ils satisfaisaient aux exigences définies dans les PAC, et que ces exigences étaient complètes, pertinentes et suffisantes. Les vérificateurs ont remarqué qu'il manquait des pièces aux dossiers d'approvisionnement, ce qui a engendré des lacunes concernant la corroboration et la justification de certaines décisions.

Recommandation 3

Le personnel des services d'approvisionnement devrait verser aux dossiers toutes les pièces justificatives à des fins d'archivage et de référence pour s'assurer :

  1. que les dossiers sont complets et conformes aux exigences en matière de passation des marchés du SCT;
  2. qu'il est en mesure de justifier les décisions prises;
  3. qu'il peut effectuer un suivi des activités contractuelles.

Réponse de la direction

On a rappelé au personnel chargé de l'approvisionnement qu'il était indispensable de verser l'ensemble des pièces justificatives aux dossiers. De plus, toutes les décisions ou mesures importantes ne figurant pas dans les dossiers seront décrites dans un document distinct, en guise de note au dossier.

Responsable : Chef des services d'approvisionnement
Date d'entrée en vigueur : décembre 2010

Conclusion

Les gestionnaires du programme disposaient de peu de choix en matière d'approvisionnement de services visant l'embauche de conseillers de haut niveau pour le CCIV. Les vérificateurs ont déterminé que le fait d'avoir choisi le PAC comme mécanisme d'approvisionnement tenait à l'éventail de compétences des différents membres du comité. Cependant, le critère d'exception utilisé pour justifier le choix du PAC a été établi à mauvais escient. De plus, même si l'approvisionnement des services requis était assujetti à l'Accord de libre-échange nord-américain, les vérificateurs ont constaté que ce critère n'avait pas été affiché comme tel dans l'annonce du système MERX.

La publication du PAC s'est faite de façon transparente et, dans l'ensemble, les services d'approvisionnement ont respecté les politiques et règlements du CT et de la CFP. Lors de la planification des PAC, les exigences de l'énoncé de travail ont été modifiées par les gestionnaires du programme, à la demande des services d'approvisionnement. Lesdites modifications jouaient en faveur de tous les fournisseurs potentiels. Toute communication antérieure à la publication du PAC a été effectuée à des fins administratives et ne saurait constituer un avantage pour un fournisseur potentiel.

Afin de garantir le respect des politiques et règlements en matière de passation des marchés de la CFP, certains contrôles internes devraient être revus et améliorés en vue de réduire les risques potentiels et de mettre au point le processus d'approvisionnement. Lors de la planification de leurs besoins en approvisionnement, les gestionnaires du programme devraient prendre en compte les mécanismes de passation des marchés en vigueur et les contraintes qu'ils représentent, y compris le temps requis pour gérer convenablement les approvisionnements. Une documentation plus étoffée des dossiers d'approvisionnement contribuerait à mieux justifier les décisions prises, et permettrait d'assurer leur conformité aux procédures de passation des marchés internes et gouvernementales. Pour terminer, le rôle du Conseil de révision des contrats devrait être élargi afin de contrôler de plus près certains marchés.

La direction a accepté les conclusions de la vérification et proposé des plans d'action pouvant remédier aux failles décelées.

Annexe A – Cadre de contrôle de la gestion concernant l'approvisionnement des Préavis d'attribution de contrat

Objectifs de contrôle Critères de vérification Conformité*
1.Le choix du PAC comme mécanisme d'obtention des services de conseillers de haut niveau appelés à siéger au CCIV de la CFP satisfaisait aux exigences des politiques et procédures organisationnelles, y compris celles du CT. 1.1 La fonction des services de passation des marchés vise à contribuer à la réalisation des objectifs organisationnels, et non à se substituer aux besoins de dotation courants. P
1.2 Le choix du PAC comme mécanisme d'approvisionnement est conforme à l'exception 6d) invoquée en vertu des Règlements sur les marchés de l'État. N
1.3 Il est clair que l'approvisionnement proposé est assujetti à l'Accord de libre-échange nord-américain. N
2. L'attribution des quatre contrats d'approvisionnement visant à faire appel aux services de conseillers de haut niveau pour le CCIV de la CFP satisfaisait aux exigences des politiques et procédures organisationnelles, y compris celles du CT. 2.1 Le PAC définit les exigences ou les résultats attendus du marché, précise le fournisseur proposé, expose les raisons motivant la publication de ce marché et, dans la mesure du possible, comprend une estimation des frais relatifs au marché proposé, conformément à l'alinéa 10.7.15 de la Politique sur les marchés du CT. A
2.2 Les PAC respectifs précisent la durée du marché proposé ou de la livraison requise. A
2.3 Les exigences en matière de capacités du fournisseur sont équitables et raisonnables pour le travail à effectuer, et sont conformes au paragraphe 10.4 de la Politique sur les marchés du CT. A
2.4 Les exigences en matière de capacités du fournisseur ont été définies avant l'inscription au tableau d'affichage électronique MERX ou le recours à la procédure d'appel d'offres limitée, conformément à l'annexe B du Guide pour les gestionnaires – pratiques exemplaires liées aux PAC. A
2.5 Les appels d'offres ont été lancés selon le mécanisme approprié, conformément à l'alinéa 10.7.7 de la Politique sur les marchés du CT. A
2.6 Les PAC étaient élaborés de façon à ne pas dissuader les soumissions, tel que le stipule l'article 1 (considérations) du Guide pour les gestionnaires – pratiques exemplaires liées aux PAC. A
2.7 Les PAC ont été affichés pour une durée conforme aux exigences de la politique et à l'alinéa 10.7.8 de la Politique sur les marchés du CT. A
2.8 Les fournisseurs potentiels ont eu la possibilité de démontrer, au moyen d'un énoncé de capacités, qu'ils pouvaient satisfaire aux exigences définies dans les PAC, conformément à l'alinéa 10.7.8 de la Politique sur les marchés du CT. A
2.9 Les énoncés des capacités ont été étudiés au cours d'un processus équitable effectué par les autorités compétentes, conformément à l'article 1a), intitulé « Processus d'examen des énoncés de capacités des fournisseurs » du Guide pour les gestionnaires – pratiques exemplaires liées aux PAC. A
2.10 Toute communication avec le fournisseur présélectionné avant la date de fin d'affichage du PAC a été établie à des fins administratives, conformément à l'alinéa 3.15.5.1 du Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et non dans le but de modeler des « exigences sur mesure ». A
2.11 Les marchés de services n'entraîneront pas de relation employeur-employé, conformément à l'alinéa 4.1.9b) de l'article de la Politique sur les marchés du CT. A
2.12 Des renseignements complets et détaillés sur les marchés ont été affichés, conformément au paragraphe 3.1 des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du CT. P
2.13 Les délégations de pouvoirs du SCT et de la CFP ont été respectées. P
2.14 Les contrats respectifs ont été signés conformément à la délégation de pouvoirs financiers de la CFP. A
2.15 Une juste valeur a été obtenue. A
2.16 Les articles 35, 36 (1) et 37 de la partie III (après-mandat) de la Loi sur les conflits d'intérêts, ainsi que les alinéas 4.2.12, 16.8.1 à 16.8.6, 16.8.10, 16.8.12, 16.10.1 et 16.10.2 de la Politique sur les marchés du CT, ont été respectés. A
2.17 Les procédures internes d'attribution des marchés propres à la CFP ont été respectées. P

*A = Atteint
P = Partiellement atteint
N = Non atteint

Annexe B – Sigles et définitions

ALENA
Accord de libre-échange nord-américain

CCIV
Comité consultatif indépendant de vérification

CFP
Commission de la fonction publique

CRC
Conseil de révision des contrats

DGGM
Direction générale de la gestion ministérielle

DGVSD
Direction générale de la vérification et des services de données

DVI
Direction de la vérification interne

LEFP
Loi sur l'emploi dans la fonction publique

PAC
Préavis d'attribution de contrat

SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada