ARCHIVÉE - Vérification de la budgétisation

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Rapport final

Approuvé le 27 avril 2009

Table des matières


Résumé

Contexte

La Commission de la fonction publique (CFP) a amorcé un processus de budget à base quasi zéro afin de mieux harmoniser ses ressources avec ses plans et d’éviter des écarts budgétaires imprévus. De tels écarts font obstacle à la réaffectation budgétaire au cours de l’année et ont occasionné des fonds non dépensés par le passé. De plus, les risques d’écarts budgétaires (surplus ou insuffisance) augmentent en raison de défis convergents : mise en place de nouveaux mécanismes, p. ex., comptabilité par activités, pressions de financement imprévues et revenus incertains pour la Direction générale des services de dotation et d’évaluation dans son nouveau rôle de recouvrement des coûts. La capacité actuelle de prévision des dépenses et d’exécution de redressements en temps opportun au cours de l’année pourrait ne pas être adéquate.

Justification

Le budget à base zéro (BBZ) est un processus qui consiste à préparer un plan d’exploitation ou un budget qui, au départ, ne comprend pas de fonds autorisés, à savoir qu’on doit justifier toutes les dépenses d’un nouvel exercice financier. Le Comité de vérification interne de la CFP a approuvé cette vérification en 2007-2008.

Objectifs

La vérification a pour objectif de déterminer dans quelle mesure les processus et les structures de planification financière, de budgétisation et de prévision de la CFP sont adéquats et permettent d’affecter efficacement les ressources là où elles sont nécessaires.

Conclusion

La CFP a établi un processus de budgétisation qui permet l’élaboration des budgets annuels en temps opportun et le suivi du rendement budgétaire au cours de l’année. De plus, la CFP dispose d’un personnel financier expérimenté, en mesure d’appliquer la méthodologie du processus du BBZ. L’expertise technique nécessaire à la mise en œuvre de la procédure de maintien d’un tel système et au règlement des problèmes connexes est disponible sur place. De plus, il existe des systèmes et des outils qui permettent d’obtenir de l’information sur l’état du budget.

Pour faire face aux risques que présente actuellement le contexte dans lequel elle évolue, la CFP doit resserrer certains processus budgétaires, afin d’être en mesure de réaffecter adéquatement les fonds au besoin. Une attention toute particulière est nécessaire pour former les titulaires et les coordonnateurs de budgets en ce qui concerne les processus et les procédures qu’ils doivent utiliser pour une bonne gestion budgétaire. Les engagements et les prévisions de comptes doivent être tenus à jour et les budgets doivent être corrigés le plus tôt possible. La Direction des finances et de l’administration devrait assumer un rôle de remise en question plus actif afin que les directions générales puissent gérer leurs budgets.

La direction a bien étudié les observations de cette vérification et a présenté des plans d’action solides pour satisfaire à chacune des recommandations de la vérification.

1. Introduction

En mai 2007, le Comité de vérification interne (CVI) de la Commission de la fonction publique (CFP) a approuvé la vérification de la budgétisation dans le cadre du plan de vérification interne pour l’exercice financier 2007-2008. La phase de planification de cette vérification a commencé en mars 2008.

L’examen préliminaire du processus de budgétisation d’ensemble de la CFP a eu lieu et n’a comporté aucun examen au niveau d’une direction générale en particulier. Cet examen a fait ressortir les aspects pour lesquels le niveau de contrôle a été évalué comme adéquat, ou inversement, ceux pour lesquels un travail de vérification plus approfondi était nécessaire. Le rapport a été présenté au CVI le 16 octobre 2008.

2. Contexte

Le budget à base zéro (BBZ) est un processus qui consiste à préparer un plan d’exploitation ou un budget qui, au départ, ne comprend pas de fonds autorisés. C’est une méthode de budgétisation selon laquelle on doit justifier toutes les dépenses d’un nouvel exercice financier, plutôt que de simplement expliquer le différentiel dans les montants par rapport aux fonds de l’année précédente.

Depuis 2006-2007, la CFP a amorcé un processus de quasi BBZ afin de mieux harmoniser ses ressources avec ses plans, et de prévenir les écarts budgétaires qui avaient coutume de survenir vers la fin de l’exercice financier.

L’une des principales raisons qui a motivé la CFP à instaurer un processus de BBZ réside dans les excédents budgétaires affichés au cours des quelques dernières années. Ces excédents se sont poursuivis, mais dans une mesure beaucoup moindre. Le processus d’affectation du gouvernement permet à la CFP de reporter une certaine portion de l’excédent à l’année suivante. Par exemple, au 31 mars 2007, la sous-utilisation des fonds de la CFP, outre les activités de recouvrement des coûts, était de 6,270 millions de dollars, ce qui comprenait 1,485 millions de dollars en postes salariaux et 4,785 millions de dollars en postes non salariaux. Ce chiffre de la sous-utilisation des fonds représente 6,8 % du budget de fin d’exercice total de 91,201 millions de dollars. L’utilisation des équivalents temps plein (ETP) par la CFP se chiffre à 870, à l’exception des activités de recouvrement de coûts. Au 31 mars 2008, la non-utilisation de fonds de la CFP considérée comme étant sous le contrôle de la gestion était de 5,463 millions de dollars (2,551 millions de dollars en postes salariaux et 2,912 millions de dollars en postes non salariaux), à l’exception des non-utilisations attribuables aux activités de recouvrement des coûts, p. ex. réserve en cas de litige pour Tribunal de la dotation de la fonction publique et le second changement de profil du Projet de modernisation de la dotation de la fonction publique (PMDFP). En l’occurrence, la sous-utilisation des fonds représente 5,83 % du budget total de la CFP à la fin de l’exercice, soit 93,745 millions de dollars.

Parallèlement au système d’affectation de fonds de la CFP, il existe un système de recouvrement des coûts. Comme cela a été signalé dans le récent rapport de la Vérification des opérations régionales, la fonction de budgétisation de la Direction générale des services de dotation et d’évaluation (DGSDE) avait de la difficulté à projeter des revenus et des dépenses pour le recouvrement des coûts. Le suivi des prévisions et des dépenses dans le cadre du nouveau régime de recouvrement des coûts a constitué un problème pour la DGSDE, étant donné que des mécanismes de saisie des données nécessaires pour la budgétisation sont toujours en train d’être mis en place.

3. Risques

Des écarts budgétaires imprévus font obstacle à la réaffectation budgétaire au cours de l’année et ont occasionné une non-utilisation des fonds considérable. De plus, les risques d’écarts budgétaires augmentent en raison de défis convergents : mise en place de nouveaux mécanismes, p. ex., comptabilité par activité, pressions de financement imprévues et volumes incertains pour la DGSDE dans son nouveau rôle de recouvrement des coûts. La capacité et la culture actuelles de prévision des dépenses et d’exécution des redressements en temps opportuns au cours de l’année pourraient ne pas être adéquates.

4. Objectifs

La vérification a pour objet de déterminer dans quelle mesure les processus et les structures de planification financière, de budgétisation et de prévision sont adéquats et permettent d’affecter efficacement les ressources là où elles sont nécessaires.

Nous nous attendons à ce que :

  • les activités, les calendriers et les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs soient intégrés au budget;
  • un budget suffisamment détaillé soit élaboré en temps opportun;
  • un processus officiel soit en place pour contester les hypothèses et les affectations de ressources connexes dans les budgets;
  • les prévisions fassent l’objet d’un suivi régulier.

5. Portée

La vérification part des exercices financiers 2006-2007, 2007-2008 et 2008-2009 jusqu’à maintenant. De l’information et des exemples ont été recueillis auprès de la Direction des finances et de l’administration (DFA) et des directions générales. Les vérificateurs ont effectué des examens afin de déterminer dans quelle mesure le nouveau processus de budgétisation satisfait à ses objectifs et de quelle façon les directions générales l’ont opérationnalisé. Les vérificateurs ont mis l’accent sur le processus de budgétisation pour la portion des crédits parlementaires du financement de la CFP. La vérification n’a pas porté sur les processus de recouvrement des coûts, ou sur des éléments ou projets financés séparément comme le Système de ressourcement de la fonction publique, qui font l’objet de vérifications séparées.

6. Énoncé d'assurance

La vérification interne a été effectuée conformément aux normes de la CFP, qui sont elles-mêmes inspirées des normes de l’Institut des vérificateurs internes et de la politique du Conseil du Trésor (CT). Le travail de cette unité consiste à veiller à la conformité à toutes les normes applicables. Nous avons examiné suffisamment de preuves et rassemblé l’information nécessaire pour arriver à la conclusion obtenue. Dans certains cas, les preuves recherchées n’étaient pas disponibles, résultant en une observation à cet effet.

7. Méthodologie

Le processus de vérification normalisé de la CFP comporte trois phases principales :

  • l’examen préliminaire;
  • l’examen détaillé;
  • l’établissement du rapport.

Pour faciliter l’évaluation des risques et la planification de la vérification, nous avons élaboré un cadre de contrôle de gestion dans lequel nous proposons des objectifs fondamentaux de contrôle du processus et les critères détaillés à l’appui de celui-ci. Ce cadre a été élaboré à partir des principales lignes directrices du Bureau du contrôleur général (BCG) et a été complété par certains critères tirés des Recommandations sur le contrôle de l’Institut canadien des comptables agréés, que l’on appelle également le modèle du CCC.

Au cours de l’examen préliminaire, la DVI a passé en revue les procédures et les rapports existants. La DVI a également analysé les livres comptables afin de connaître l’historique des dépenses et les modèles de prévision. Les objectifs de l’examen préliminaire ont été déterminés grâce à cette analyse et au moyen d’entrevues de membres clés du personnel de la direction et des opérations, y compris des cadres et des spécialistes fonctionnels de la DFA. À l’issue de l’examen préliminaire et de sa revue par le CVI, on a décidé d’amorcer l’examen détaillé. La méthodologie utilisée au cours de cette phase d’examen a consisté principalement en des interviews de participants clés (titulaires de budgets, coordonnateurs de budgets et responsables au sein de la DFA) et en une vérification de certaines données de rendement financier.

8. Observations et recommandations

Organisation

Objectif de contrôle – Les activités, échéanciers et ressources nécessaires pour assurer l’atteinte des objectifs sont intégrés au budget.

On a constaté que l’échéancier relatif au budget était clair et que les principaux participants au processus budgétaire l’avaient obtenu tôt. À cet égard, la lettre d’appel a été envoyée aux directions générales en avril. Au début d’octobre, la DFA a fait parvenir par voie électronique aux directions générales les gabarits de BBZ où l’on avait inscrit préalablement les données sur les salaires. Les directions générales ont alors rempli tous les gabarits, y compris les renseignements sur les plans d’entrée et les résultats, la dotation en personnel prévue et les initiatives de TI. Les gabarits de BBZ remplis doivent être retournés au début novembre. En décembre, les demandes budgétaires sont contestées lors d’une journée de réflexion sur le budget. En mars, le budget et le plan opérationnel de la CFP sont approuvés par le Comité exécutif de gestion (CEG). À compter du nouvel exercice, les gabarits peuvent être intégrés dans le système FreeBalance.

On s’attendait à ce que les budgets soient clairement harmonisés avec les objectifs organisationnels et qu’ils soient mis en œuvre une fois que ces derniers sont établis. Cependant, il est à noter que le lien du budget avec les objectifs de la CFP est principalement basé sur les besoins antérieurs. La plupart des directions générales ont établi leur budget à la lumière d’un examen de leurs activités de l’année précédente ou de leurs priorités actuelles, y compris leurs objectifs organisationnels figurant dans les documents stratégiques et le plan opérationnel de l’année en cours. La budgétisation et la planification sont normalement des exercices concomitants. Cependant, à la CFP, les gabarits de budget sont remplis avant l’annonce des priorités de l’année suivante, ce qui complique le processus.

On s’attendait à ce que les risques internes et externes importants encourus par la CFP dans l’atteinte de ses objectifs se reflètent dans le processus budgétaire. Ces risques sont répertoriés dans le Plan opérationnel, bien qu’il n’existe pas de méthodologie servant à orienter le processus. Il n’y avait pas de documentation disponible pour confirmer que les risques étaient recensés au niveau des titulaires et des coordonnateurs de budgets. Les vérificateurs ont été informés que la question des risques n’a été abordée que verbalement par les comités de gestion des directions générales ou par les coordonnateurs et titulaires de budgets. L’information sur les risques figurant dans le Plan opérationnel provient de diverses sources ponctuelles, et ces sources n’étaient pas précisées. De façon globale, on a constaté qu’aucun processus de détermination et d’évaluation des risques n’avait été mis en place. De façon plus précise, aucune information précise sur les risques ne figurait dans le dossier préparé pour la journée de réflexion sur le budget de la direction. De plus, on n’avait désigné aucun responsable de l’évaluation des risques en tant que processus.

Recommandations

1. La Direction des pratiques de gestion ministérielles et évaluation (DPGME), de concert avec la DFA, devraient déterminer comment le processus d’évaluation des risques peut être intégré au processus du budget de sorte que les risques opérationnels significatifs soient identifiés explicitement dans les documents budgétaires définitifs.

Réponse de la direction

1. Nous sommes d’accord avec les recommandations. La DFA déterminera les risques financiers et travaillera avec la DPGME afin de mieux intégrer notre planification opérationnelle et notre budgétisation. En établissant le budget de la CFP, la DFA tient normalement compte des risques financiers encourus connus. Diverses stratégies sont examinées afin d’équilibrer le budget et de minimiser ces risques. À titre d’exemple, la DFA a récemment envisagé de laisser des fonds dans la réserve centrale et de compter sur un report sur les exercices ultérieurs comme mesure d’atténuation relativement au recouvrement des coûts.

Il est à noter qu’une certaine évaluation des risques est déjà intégrée au processus de planification et de gestion intégrée, comme le démontre les étapes détaillées et l’échéancier, ainsi que la présentation au CEG en juillet 2007. De plus, le Plan opérationnel contient de l’information sur les risques et renseigne le profil annuel des risques de la CFP pour l’année suivante. Le profil annuel des risques de la CFP sera validé lors de la journée de réflexion sur la planification stratégique du CEG. La DFA intégrera au processus budgétaire les risques clefs recensés.

Échéance : octobre 2009

Responsabilité : DG, DFA, pour les risques financiers, et DG, DPGME, pour les autres risques.

Planification

Objectif de contrôle – Un budget est établi en temps opportun et il renferme suffisamment de détails.

La CFP établit son budget bien avant le début de l’exercice financier (ou période d’exploitation), commençant le 1er avril. Le processus de budgétisation est lancé à l’automne de l’année précédente avec les réunions de planification des directions générales et les gabarits de BBZ à remplir. Le budget définitif est adopté environ un mois avant le début de la période d’exploitation. Par exemple, au cours de l’exercice 2007-2008, il a été adopté le 1er mars 2007. La sortie en temps opportun du budget permet à la gestion d’exploitation d’entreprendre de nouvelles activités avec certaines certitudes en ce qui concerne le financement. Pour accroître son efficacité, la CFP a établi un processus de BBZ qui comporte le recours à une série de gabarits de feuilles de calcul liés. On a obtenu des gains de rendement supplémentaires en ayant recours à des formules normalisées pour certains frais d’exploitation. La DFA a également rempli certains champs avec des données antérieures.

La vérification a déterminé que les personnes disposant d’un pouvoir et d’une responsabilité budgétaires sont bien conscientes de leurs niveaux budgétaires. Les titulaires de budget sont soutenus par les coordonnateurs des directions générales, qui assurent la liaison entre les vice-présidents et les unités administratives.

Il a été constaté que la délégation des autorisations budgétaires était adéquate et concordait avec la matrice de délégation de la CFP. Le niveau de délégation budgétaire reçu par les gestionnaires, de même que le contrôle exercé par les coordonnateurs, varient selon chaque direction générale. Plusieurs directeurs et directeurs généraux interviewés ont dit qu’ils estimaient que le niveau de délégation était trop élevé, ce qui, à leur point de vue, se traduisait par une approche lourde et trop contraignante. (L’étendue de la délégation varie d’une direction générale à l’autre, selon les décisions prises par les gestionnaires de la direction générale.) Cette structure mobilise une grande partie du temps des vice-présidents et ne permet pas une utilisation optimale des autorisations par les titulaires et les coordonnateurs de budgets. Celle-ci présente également un risque que les gestionnaires ne fassent pas l’apprentissage de la gestion budgétaire ou qu’ils en retirent un moindre niveau de « responsabilisation » des dépenses.

Recommandation

2. La Direction générale de la gestion ministérielle devrait examiner les conséquences d’une réduction de la délégation financière pour les transactions (ou les budgets) de valeur moins élevée.

Réponse de la direction

2. Nous sommes d’accord avec la recommandation. Une délégation financière révisée a été proposée et présentée au CEG en janvier 2009 et on a envisagé de déléguer le pouvoir de signature à des paliers de direction moins élevés. La version définitive du document portant sur les délégations sera prête vers la fin mars 2009 une fois que certains secteurs opérationnels auront été consultés.

Il est à noter que, au sein des secteurs sous le contrôle de la gestion, la décision de déléguer encore davantage aux DG, aux directeurs et aux gestionnaires dans le cadre de leur délégation financière actuelle revient au président et aux vice-présidents. Il s’agit d’une souplesse que certains ont choisi de ne pas exercer. Chaque année, la DFA présente la délégation financière à la haute direction aux fins d’examen et de modification.

Échéance : mars 2009

Responsabilité : DG, DFA, et directeur, Opérations comptables

Orientation

Objectif de contrôle – Il existe un processus officiel permettant de contester les hypothèses et les affectations de ressources connexes dans le contexte du budget.

Les lignes directrices en matière de budget sont communiquées aux directions générales sous la forme d’une lettre d’appel contenant des directives au sujet des budgets salariaux et non salariaux. Par exemple, les exigences de budget salarial pour l’exercice 2008-2009 ne doivent pas excéder les montants de l’exercice 2007­2008. Les lignes directrices portent également sur les limites de dotation en personnel, les « réductions » sur le plan des salaires et la rémunération au rendement. Certains budgets non salariaux sont établis proportionnellement au nombre d’employés à temps plein (ETP). Les éléments dont le financement est central, p. ex., les ordinateurs de bureau et l’infrastructure de TI, ne font pas partie de l’exercice budgétaire de la direction générale. On fournit des directives sur la façon de remplir les gabarits de BBZ et de consigner les données du Système de masse salariale (SMS).

On s’attendait à ce que les propositions budgétaires soient appuyées par de l’information au sujet de leurs hypothèses, comme la répartition des coûts, des comparaisons avec les montants antérieurs et des prévisions. Cependant, à part les gabarits de BBZ, les coordonnateurs et les titulaires de budgets n’ont pu fournir aux vérificateurs que quelques documents utilisés pour préparer et justifier les soumissions budgétaires. La documentation permettant de soutenir les hypothèses, p. ex., le nombre de personnes nécessaires pour exécuter une tâche, n’a pas été fournie. Une grande partie de l’information provient de la DFA, p. ex., les formules de certains postes. Les directions générales remplissent ensuite les gabarits de BBZ et la DFA les présente, au cours de la journée de réflexion sur le budget, aux fins d’approbation. Le manque de documents justificatifs peut empêcher la haute direction d’être en mesure de procéder à une remise en question du budget éclairée et analytique, notamment en ce qui concerne le ressourcement et les résultats. Si des postes comme les délais d’exécution, l’information sur les coûts et les postulats comptables ne sont pas exacts, les engagements et les dépenses qui en découlent peuvent alors ne pas être appropriés.

La DFA tient à jour le dossier pour la journée de réflexion sur le budget qui montre les données historiques de chaque direction, y compris les écarts entre les exercices 2008-2009 et 2007-2008. Dans la majorité des cas, les directions ont été en mesure de présenter leurs principaux résultats (qualitatifs) et volumes ou chiffres des résultats (quantitatifs). L’information est difficile à assimiler, en raison en partie du fait que celle-ci est présentée sur des feuilles séparées. Les directions générales n’ont pas lié leurs données en matière de volume et de production aux besoins en ressources.

Le dossier contient environ 300 pages contenant divers documents, qui sont pour la plupart des feuilles de calcul, et souvent des longues listes de postes de dépense individuels, mais sans justification ni ordre de priorité pour les postes discrétionnaires. Toute cette information est lue et traitée afin de permettre une prise de décision pendant la journée de réflexion sur le budget. Très peu d’analyses coûts-avantages, de livrables ou de documents similaires étaient disponibles. Par conséquent, les risques liés aux postes de dépense n’étaient pas énoncés de façon explicite.

Les réductions salariales et non salariales étaient bien comprises au niveau des vice-présidents. Cependant, les redressements de budget étaient peu compris de la part des titulaires de budgets, étant donné qu’aucune ligne directrice officielle n’existait. Notamment, l’un de ces redressements, lié au recouvrement des coûts appliqué en 2008-2009 à certaines directions, illustre les lacunes de ce mécanisme. Aucune directive n’existait en ce qui concerne son application et ses hypothèses, ce qui ne permettait pas aux titulaires de budgets de savoir clairement quels étaient leurs budgets.

Nous nous attendions à ce que la contestation des méthodes de calcul des coûts, des hypothèses et de l’affectation des ressources connexe soit effectuée et documentée. Cependant, cela n’était pas toujours évident. Par exemple, la DFA a préparé un document traitant des postes non salariaux pour l’exercice 2009-2010 pour la journée de réflexion sur le budget prévue le 16 décembre 2008. Ce document contenait des preuves de la contestation effectuée par la DFA, mais ne contenait aucun résumé des décisions qui en découlaient. De plus, la documentation tirée de la contestation n’a pas été conservée pour les exercices financiers précédents. Également, il n’y a aucune trace écrite des contestations au sein des directions générales. Les décisions sont prises à l’occasion de discussions entre les titulaires de budgets et leur supérieur, ou des réunions du comité de gestion de la direction générale et, pour la plupart, ne sont pas documentées. (Cela peut également indiquer que les budgets sont bien conçus.) L’absence de documents à l’appui des décisions diminue le niveau de responsabilisation, puisqu’il n’y a pas d’approbation des documents budgétaires, de commentaires ou d’explication des motifs de ces décisions.

Recommandation

3.   La DFA devrait demander aux directions générales de fournir des documents et de contester les principales hypothèses à l’appui de leur budgétisation et les postes discrétionnaires pour leurs propositions budgétaires.

Réponse de la direction

3. Nous sommes d’accord avec les recommandations. Nous aimerions aussi qu’il y ait une participation des vice-présidents et de la haute direction, étant donné que la documentation et la contestation doivent commencer par les titulaires de budgets pour être un exercice valable. Les directions générales ont déjà fourni une certaine documentation au sujet de leurs exigences financières. Celles-ci peuvent faire l’objet d’une contestation par la DFA et par les vice-présidents de la direction générale avant que le budget définitif soit soumis au CEG aux fins d’approbation. Dans le cas des postes importants, la DFA exige une analyse de rentabilité avant que le financement soit approuvé. Il existe un gabarit prévu à cette fin. Nous allons poursuivre cette pratique, et allons exiger que les directions générales soumettent de l’information établissant un lien entre les besoins en ressources et les résultats.

Échéance : octobre 2009

Responsabilité : Directeur, Gestion financière

Nous nous attendions à ce que les titulaires et les coordonnateurs de budgets détiennent les connaissances et les compétences nécessaires pour gérer les budgets de la CFP. Au cours de la vérification, on a constaté qu’il existait un niveau de formation suffisant en matière de « systèmes » financiers et de délégations. Cependant, aucune formation n’avait été inscrite en ce qui concerne la gestion budgétaire, notamment le suivi, les prévisions et les engagements, le processus de BBZ ainsi que les rôles, les responsabilités et les hypothèses qui s’y rattachent. Des interviews avec les coordonnateurs et les titulaires de budget ont indiqué qu’il y avait un manque de compréhension des enjeux auxquels la CFP était confrontée en ce qui concerne les prévisions, les engagements et l’analyse des tendances budgétaires. Les titulaires de budgets possèdent une bonne vision de leurs propres budgets, mais il leur manque une compréhension claire du budget de leur direction générale.

La formation reçue par les coordonnateurs et les titulaires de budget n’étaient pas axée sur les préoccupations de la « vraie vie » en ce qui a trait à la gestion budgétaire, par exemple composer avec les redressements budgétaires du recouvrement des coûts ou tenir à jour des prévisions précises. Sans cela, une formation de type « système » ne profite qu’à ceux qui font la saisie de données financières ou de transactions. Les titulaires de budget ont eux-mêmes dit ne pas se sentir à l’aise pour ce qui est de leurs connaissances et de leurs compétences. Par ailleurs, les coordonnateurs de budget, qui jouent un rôle différent, ont fait part d’un malaise moins grand. On a constaté que le niveau d’expérience variait parmi les coordonnateurs de budgets, ainsi que leur taux de salaire et leur classification.

Recommandation

Accent sur la formation – voir le résumé des recommandations sur la formation à la section Contrôle.

Le rôle de la DFA en ce qui concerne la contestation de la répartition des ressources et la mise en œuvre de mesures correctives n’est pas clairement défini. Des discussions avec les titulaires et les coordonnateurs de budget ont révélé que l’on percevait que la DFA exerçait sa fonction de contestation seulement à titre consultatif lors des périodes d’examen normales, c.-;à-;d. période 6 (P6) et période 9 (P9). Cela n’était pas perçu comme étant suffisant. La DFA elle-même n’était pas sûre de son rayon d’action lorsqu’elle effectuait une analyse budgétaire quelconque et qu’elle demandait des corrections budgétaires de la part des parties intéressées au budget.

L’absence d’un rôle clair pour la DFA dans le processus budgétaire au cours de l’exercice financier a comme conséquence que l’on manque des occasions de se prévaloir d’une surveillance experte dans la gestion budgétaire de la CFP. Bien qu’il existe des rôles et des responsabilités pour chacun des acteurs dans le processus budgétaire, le leadership de la fonction budgétaire doit émaner de la DFA, de manière à permettre des processus cohérents et des attentes uniformes au sein de la CFP.

Recommandation

Voir le résumé de la recommandation sur la surveillance à la section Contrôle.

Contrôle

Objectif de contrôle – Les prévisions font l’objet d’un suivi périodique.

Pour procéder à l’examen de leurs budgets, les coordonnateurs et les titulaires de budget peuvent accéder aux rapports financiers générés par les systèmes comptables (FreeBalance, SMS) ou produits par le personnel de la DFA.

Nous nous attendions à ce que les directions générales examinent les principales prévisions et veillent à ce que les données soient exactes et à jour, bien que ce ne soit pas toujours le cas. Les rapports mensuels concernant les écarts sont produits par les coordonnateurs de chaque direction générale. Le budget actuel et les prévisions sont comparés, et les écarts sont expliqués. La plupart des titulaires de budget font le suivi de l’état de leur budget régulièrement, bien que la fréquence varie (la fréquence mensuelle est la plus courante). On ne procède pas de façon uniforme à une comparaison entre les dépenses réelles et estimatives en fonction du nombre de mois à un moment quelconque, mis à part les périodes d’examen normales, c.-;à-;d. P6 et P9. Cela est particulièrement vrai dans le cas des dépenses salariales, parce que les salaires ne suivent aucune tendance saisonnière ou d’un autre type.

Recommandation

Voir le résumé des recommandations sur la formation à la section Contrôle.

De nouvelles directives émises par la DFA le 7 décembre 2008 peuvent aider les coordonnateurs à faire le suivi de leurs budgets. La DFA demande maintenant de façon explicite aux directions générales d’expliquer les écarts de plus de 5 % entre le budget actuel et les prévisions budgétaires. L’approche de la contestation au sein d’une direction générale varie d’une direction générale à l’autre, en partie en raison du manque de compréhension de ce que l’on attend. De plus, les données budgétaires initiales ne sont comparées avec aucune autre information ultérieure, puisque les budgets actuels continuent de changer au cours de l’année. La contestation des affectations budgétaires a lieu au début du cycle budgétaire, et on effectue un suivi lors des périodes d’examen 6 et 9. Compte tenu du long délai d’exécution pour la mise en place de certaines activités, la période 9 se situe parfois trop tard dans l’année pour réaffecter les fonds de façon optimale et utiliser le mieux possible les fonds libérés. L’analyse des dépenses de 2007-2008 par direction générale montre que les dépenses « réelles » de mars ont varié de 95 % à 115 % par rapport au budget révisé (décembre). De plus, des corrections de dépenses considérables ont eu lieu en avril et en mai, après la fin de l’exercice.

Les vérificateurs ont constaté que 76 % des dépenses non salariales en 2007­2008 étaient inscrites dans la seconde moitié de l’exercice. De plus, 23 % de toutes les dépenses non salariales ont été inscrites à la période 13 (avril). Cette augmentation s’explique en partie par le fait que la CFP a procédé aux achats de « renouvellement continu » de TI et de mobilier prévus à la fin de l’exercice. Cependant, les directions générales pourraient mieux planifier leurs dépenses non salariales de manière à les répartir également au cours de l’exercice financier. Cela réduira la charge de travail et la pression non nécessaires que le personnel administratif et financier connaît à la fin de l’exercice financier. Cela donnera également davantage de temps aux directions générales pour procéder à une analyse des options et pour choisir les meilleures d’entre elles. Par conséquent, la CFP pourrait parvenir à une optimisation des ressources et améliorer sa gestion budgétaire grâce à des écarts budgétaires moins élevés. Pour plus de renseignements, veuillez vous reporter à l’annexe B.

La CFP a établi des procédures courantes efficaces pour que les directions générales retournent les fonds excédentaires, ou demandent du nouveau financement. Les principaux éléments de ce processus consistent en une « réserve » centrale et en une liste de « pressions ». Une analyse démontre que 75 % des transferts ont eu lieu entre la période 9 et la période 13. En 2007-2008, les premiers transferts de fonds excédentaires vers la réserve centrale ont eu lieu au cours de la période 8.

Recommandation

Voir le résumé des recommandations sur la formation à la section Contrôle.

Nous nous attendions à ce que les écarts budgétaires, y compris les salaires, soit déterminés et traités en temps opportun. Cependant, il existe des lacunes dans la gestion des engagements salariaux par les titulaires de budgets qui retournent les fonds trop tard, ou qui permettent des non-utilisations, même si les rapports salariaux du SMS sont facilement utilisables. L’analyse du suivi de la situation salariale par la direction générale et les redressements budgétaires indiquaient, entre autres choses, qu’à la période 7 de 2008, trois directions générales accusaient un surplus, tandis que deux affichaient un déficit. Les écarts variaient de 1,0 million de dollars de surplus à 6,8 millions de dollars de déficit dans la direction générale responsable du recouvrement des coûts. Il est également à noter que, sauf une exception, les directions générales ne comparent pas leurs dépenses salariales aux niveaux attendus – 25 % pour 3 mois, 50 % pour 6 mois et ainsi de suite. En fin de compte, cela cause une péremption, un excédent de dépenses ou des retours de fonds en retard. Il existe des différences entre les directions générales en ce qui concerne la façon dont elles gèrent ces écarts et il n’existe pas de vision commune cohérente au sujet de ce qui constitue de bonnes pratiques.

Une insuffisance au niveau des suivis et des mises à jour des engagements se traduit par des données non réalistes, et on laisse souvent des fonds excédentaires dans les budgets jusqu’à une date tardive au cours de l’exercice. Par conséquent, les cumuls d’ensemble sont également inexacts. La CFP ne peut donc pas réaffecter les fonds parce que les véritables écarts n’ont pas été déterminés.

Recommandation

4.   La responsabilité de la DFA en matière de surveillance financière devrait être renforcée et clarifiée, y compris en ce qui a trait au travail avec les coordonnateurs de budget afin de contester, de corriger les anomalies et de renforcer l’information et le rendement budgétaires des directions générales au sein de la CFP.

Réponse de la direction

4.   Nous sommes d’accord avec les recommandations. La DFA procède à certains examens et à certaines contestations des demandes budgétaires dans le cadre du processus de BBZ et avant que les budgets définitifs soient affectés. De plus, au cours de l’exercice financier, la DFA demande chaque mois que les directions générales passent en revue tous leurs engagements et toutes leurs prévisions et que les fonds excédentaires répertoriés soient retournés à la réserve centrale aux fins d’une réaffectation en fonction des autres priorités. La DFA passe également en revue les analyses d’écart des directions générales soumis mensuellement. Pour la fin du troisième trimestre (31 décembre), la DFA demande aux directions générales d’effectuer un examen détaillé et approfondi de leur budget dans le même but. Nous continuerons de faire cela en demandant l’appui de la haute direction afin d’accroître notre fonction de contestation et en mettant en valeur le rôle joué par la DFA à l’égard des directions générales, par l’entremise de leurs coordonnateurs de budget, de leurs titulaires de budgets et de leurs vice-président. Nous notons que chaque direction générale varie considérablement dans l’organisation de son système financier et administratif et dans son système de communication interne. Par conséquent, nous dépendons fortement des coordonnateurs des directions générales pour transmettre l’information, par l’entremise de leurs directions générales, vers les titulaires de budget.

Cette année, nous avons fait un suivi étroit de la situation financière, nous avons passé en revue nos engagements et nos prévisions, et nous nous sommes adressés quatre fois au CEG afin de réaffecter des fonds à d’autres priorités.

Échéance : juin 2009

Responsabilité : DG, DFA, et directeur, Gestion financière

Nous avons constaté qu’il existait un processus pour contester les objectifs. Si les objectifs changent, on donne aux directions générales des directives plutôt informelles par l’entremise de comités (Comité exécutif de gestion, Comité de gestion de la direction générale, réunions avec le personnel) ou au moyen de courriels transmis aux personnes responsables. Les modifications se traduisent ensuite en mesures, qu’il s’agisse d’une demande de fonds supplémentaires en raison de pressions de financement ou de l’enclenchement de dépenses globales, comme les achats renouvelables dans le domaine des TI.

On s’attend à ce que des procédures de suivi soient établies et exécutées afin que l’on apporte les modifications ou les mesures appropriées. Ces procédures impliqueraient, entre autres, de voir à ce que l’engagement et les valeurs « réelles » s’appliquant aux comptes soient exacts et à propos, et d’effectuer des redressements budgétaires lorsque des écarts surviennent.

En pratique, les mesures correctives varient, p. ex., gestion des frais de traduction, retard dans les projets ou la dotation en personnel, retour des fonds aux réserves. On a recours à un engagement préalable des fonds dans certains domaines, rarement dans d’autres, et pour des raisons diverses. De même, le retour des fonds excédentaires à la réserve centrale varie. Par exemple, en 2007-2008, une direction générale a effectué ses retours salariaux en novembre et en janvier, tandis qu’une autre l’a fait entre janvier et la période 13. Un coordonnateur de budget craignait de retourner des sommes au centre, au cas où l’on pourrait avoir besoin de recourir à ces fonds par la suite. Probablement que les directions générales se sentiraient plus à l’aise si l’on plaçait les fonds destinés à la réserve centrale dans une zone de mise en attente, afin qu’il demeure possible de faire marche arrière et de réaffecter les fonds aux directions générales au besoin.

La vérification a révélé certaines lacunes dans la gestion des engagements non salariaux des titulaires de budget à la CFP. Les fonds sont retournés trop tard, ou inutilisés, même si les rapports sur les engagements de FreeBalance sont disponibles et que la DFA rappelle périodiquement aux titulaires et gestionnaires de budget de libérer les fonds qu’ils ne prévoient pas dépenser.

Les vérificateurs ont analysé les engagements en utilisant les données extraites que leur a fournies la DFA. À partir de 2 691 engagements non utilisés à la période 9 du rapport sur les engagements de 2007-2008, les vérificateurs ont choisi des engagements dont la valeur était égale ou supérieure à 25 000 $. Il y avait 111 transactions de ce type, totalisant 9,079 millions de dollars, soit 60,5 % de tous les engagements présentés dans ce rapport. Ces engagements non utilisés ont fait l’objet d’un suivi sur les rapports ultérieurs de la période 10 à la période 12, afin de déterminer le montant dépensé pour chaque engagement. L’analyse a groupé les engagements par type (effectué ou non effectué). Les vérificateurs ont constaté que, pour le groupe d’engagements 1 à la période 9, les directions générales de la CFP ont surestimé les montants des dépenses définitives de 23 % (seulement 2,55 millions de dollars dépensés à la période 14 sur un solde d’engagements de 3,31 millions de dollars à la période 9). Dans le cas du groupe 2, les engagements ont été surévalués de seulement 3,4 %. De plus, à la période 12, les dépenses inscrites pour les engagements du groupe 2 ne se chiffraient qu’à 66,8 % de leur valeur prévue, ce qui veut dire que la facturation tardive s’est élevée à plus de 1,5 million de dollars.

Il est à noter que l’information utilisée pour cette analyse n’est pas disponible au moyen des rapports d’engagements ordinaires – une difficulté vécue par tous les titulaires de budget. Le DFA devrait envisager la possibilité de créer un rapport d’engagement convivial qui permettrait aux titulaires de compte de faire un suivi qui leur permettrait de savoir dans quelle mesure les montants réels se rapprochent des montants engagés et des montants prévus.

Recommandations

Le DFA devrait :

5.   demander aux directions générales de procéder à un examen mensuel des engagements d’un montant égal ou supérieur à 25 000 $.

6.   préparer, à l’intention des titulaires et des coordonnateurs de budget, une formation sur les processus et les outils budgétaires suffisamment approfondie pour qu’ils soient en mesure de déterminer les attentes en matière de gestion budgétaire et les bonnes pratiques. La formation devrait notamment mettre l’accent sur les éléments suivants :

  • suivi mensuel et exactitude des données
  • tendance budgétaire et analyse des écarts : exigences et bonne pratique de suivi
  • rôles et responsabilités des titulaires de budget, des coordonnateurs de budget et de la DFA
  • gestion des budgets : exigences et bonne pratique en ce qui concerne les dépenses prévues et réelles, et les engagements
  • pour les coordonnateurs de budget, une formation portant sur la détermination des tendances potentielles de prévision et d’engagement pourrait aider à déterminer les écarts de fin d’exercice potentiels.
  • explication de « non-utilisation de fonds », de « déficit », de « surplus » et de leur incidence sur le CFP.

Cette formation devrait être personnalisée afin de répondre aux besoins des parties intéressées à la budgétisation.

 

Réponse de la direction

5.   Nous sommes d’accord avec la recommandation et procéderons à un examen mensuel des engagements à compter du 2e trimestre de l’exercice financier. Cependant, il est à noter que l’engagement préalable de fonds est de moins en moins courant à la CFP et un rappel à cet égard sera fait aux directions générales au moment des examens mensuels, dans les communiqués et aux réunions avec les conseillers de la Direction de la gestion financière (DGF).

Échéancier : 2e trimestre de 2009-2010

Responsabilité : DG, DFA, et directeur, Gestion financière

6.   Nous sommes d’accord avec la recommandation. Nous allons mettre à jour nos documents de formation afin d’accroître la sensibilisation des titulaires de budget et de répondre à leurs besoins de formation. Nous veillerons à ce que la formation appropriée soit donnée.

Échéance : 3e trimestre de 2009-2010

Responsabilité : DG, DFA, et directeur, Gestion financière

Conclusion

La CFP a établi un processus de budgétisation qui permet l’élaboration des budgets annuels en temps opportun et le suivi du rendement budgétaire au cours de l’année. De plus, la CFP dispose d’un personnel financier expérimenté, en mesure d’appliquer la méthodologie du processus du BBZ. L’expertise technique nécessaire à la mise en œuvre de la procédure de maintien d’un tel système et au règlement des problèmes connexes est disponible sur place. De plus, il existe des systèmes et des outils qui permettent d’obtenir de l’information sur l’état du budget.

Pour faire face aux risques que présente actuellement le contexte dans lequel elle évolue, la CFP doit resserrer certains processus budgétaires, afin d’être en mesure de réaffecter adéquatement les fonds au besoin. Une attention toute particulière est nécessaire pour former les titulaires et les coordonnateurs de budgets en ce qui concerne les processus et les procédures qu’ils doivent utiliser pour une bonne gestion budgétaire. Les engagements et les prévisions de comptes doivent être tenus à jour et les budgets doivent être corrigés le plus tôt possible. La Direction des finances et de l’administration devrait assumer un rôle de remise en question plus actif afin que les directions générales puissent gérer leurs budgets.

La direction a bien étudié les observations de cette vérification et a présenté des plans d’action solides pour satisfaire à chacune des recommandations de la vérification.

Annexes

Annexe A – Objectifs et critères de vérification

Commission de la fonction publique du Canada
Vérification de la budgétisation – 2008
Programme de vérification

Objectif de contrôle n° 1 : Les activités, échéanciers et ressources nécessaires pour assurer l’atteinte des objectifs sont intégrés au budget.

Critères

  • L’organisation établit un budget clair et le distribue aux principales personnes participant au processus de budgétisation, avant le processus budgétaire.
  • Les postes du budget peuvent être clairement associés à des objectifs organisationnels.
  • Les risques internes et externes importants auxquels la CFP fait face dans la poursuite de ses objectifs devraient être identifiés et évalués.

Objectif de contrôle n° 2 : Un budget est établi en temps opportun et il renferme suffisamment de détails.

Critères

  • Le budget est établi avant l’exercice visé ou peu de temps après (pas plus de deux mois après le début de l’exercice).
  • Le budget peut être réparti de façon à ce que les personnes possédant des autorisations et responsabilités budgétaires soient bien conscientes des montants prévus.
  • Les budgets doivent être suffisamment détaillés pour chaque niveau de gestion.

Objectif de contrôle n° 3 : Il existe un processus officiel permettant de contester les hypothèses et les affectations de ressources connexes dans le contexte du budget.

Critères

  • L’organisation élabore des lignes directrices en vue de faciliter l’élaboration du budget et les communique aux personnes participant au processus budgétaire.
  • Les lignes directrices obligent les participants à étayer les mémoires budgétaires, notamment les comparaisons des montants historiques, les prévisions prospectives, les hypothèses sous-jacentes, etc.
  • Le budget prévoit du temps pour effectuer une analyse critique du budget proposé, notamment pour contester les hypothèses sous-jacentes, sur lesquelles reposent les montants proposés.
  • Les hypothèses et ressources connexes prévues dans le budget sont contestées et les décisions résultant de ce processus de contestation sont consignées.
  • Les personnes devraient avoir les connaissances, les compétences et les outils nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs de l’organisation.
  • Le pouvoir, les responsabilités et l’obligation de rendre compte devraient être clairement définis et être conformes aux objectifs de l’organisation afin que les décisions et les actions soient prises par les bonnes personnes.

Objectif de contrôle n° 4 : Les prévisions font l’objet d’un suivi périodique.

Critères

  • Les rapports faisant état des résultats réels par rapport aux montants prévus sont établis à intervalles réguliers, afin de permettre aux personnes dotées d’autorisations et de responsabilités budgétaires de surveiller le budget et les prévisions en fonction des objectifs organisationnels et de faciliter la prise de décisions, notamment la réaffectation des ressources.
  • Les personnes dotées d’autorisations et de responsabilités budgétaires participent aux décisions visant à modifier les affectations budgétaires.
  • Les écarts importants par rapport au budget sont définis et expliqués.
  • Les hypothèses inhérentes aux objectifs de l’organisation devraient être remises en cause périodiquement.
  • Des procédures de suivi devraient être établies et appliquées pour faire en sorte que se produisent les changement ou les actions appropriées.

Annexe B – Résumé d’information sur les tendances budgétaires et les retours à la réserve centrale

Tendance du budget non salarial

Au cours de l’examen préliminaire, les vérificateurs ont constaté que les modèles de dépenses des postes non salariaux étaient inégaux. En 2007-2008, 76 % de toutes les dépenses non salariales ont été inscrites dans la deuxième moitié de l’année. Durant la période correspondante en 2006-2007, les dépenses non salariales s’élevaient à 73 %. Ce phénomène, qui est répandu dans l’ensemble de l’administration publique, est officieusement appelé la « folie du mois de mars ». Le graphique 1 contient des détails sur le niveau moyen des dépenses trimestrielles exprimé sous forme de pourcentage du budget non salarial annuel. En fait, les dépenses moyennes mensuelles ont varié, allant d’un niveau aussi bas que 4 % au premier trimestre jusqu’à un niveau aussi élevé que 11 % au quatrième trimestre. Veuillez vous reporter au tableau 1 pour plus de détails.

On a également constaté que le montant en dollars par transaction a augmenté vers la fin de l’exercice, étant donné que la Direction générale de la gestion ministérielle a procédé à ses achats annuels d’équipement de TI et de mobilier, ou à des achats relatifs à d’autres postes budgétaires importants.

Graphique 1 : dépenses non salariales à la CFP en 2007-2008

Graphique 1 : dépenses non salariales à la CFP en 2007-2008

Graphique 1 - description longue

Tableau 1 : Dépenses en postes non salariaux, % du budget annuel
Trimestre 2006-2007 2007-2008
T1 4 % 4,2 %
T2 5,1 % 3,8 %
T3 6,4 % 6,4 %
T4 11,3 % 11,2 %
Période 13 19,7 % 23,0 %
1re et 2e moitiés de l’exercice 27 % et 73 % 24 % et 76 %

Retours à la réserve centrale

L’analyse de la non-utilisation de fonds budgétaires de la DFA pour l’exercice 2007-2008 indique que des engagements salariaux et non salariaux pour des montants importants ont été annulés et que les fonds ont été retournés à la réserve centrale au cours des périodes 8 à 13 (voir le graphique 2a et le graphique 2b). La non-utilisation de fonds pour les éléments salariaux et non salariaux (exception faite de la participation au PMDFP) s’élève à environ un million de dollars pour 2007-2008, et s’est produite au cours des cinq derniers mois de l’exercice financier.

Graphique 2a : Transferts des excédents non salariaux à la réserve centrale, 2007-2008

Graphique 2a

Graphique 2a - description longue

Graphique 2b : Transferts des excédents salariaux à la réserve centrale, 2007-2008

Graphique 2b

Graphique 2b - description longue

Annexe C – Liste des acronymes

BCG
Bureau du contrôleur général
BBZ
Budget à base zéro
CEG
Comité exécutif de gestion
CFP
Commission de la fonction publique
CT
Conseil du Trésor
CVI
Comité de vérification interne
DFA
Direction des finances et de l’administration
DGF
Direction de la gestion financière
DGGM
Direction générale de la gestion ministérielle
DGSDE
Direction générale des services de dotation et d’évaluation
DPGME
Direction des pratiques de gestion ministérielles et évaluation
ETP
Équivalents temps plein
PMDFP
Projet de modernisation de la dotation de la fonction publique
SMS
Système de masse salariale